Так считают польские гости, посетившие Сумы в октябре в рамках проекта «Новые идеи в развитии. Креативные польские органы местного самоуправления для украинских общин - самоуправляющаяся сфера в публичной дипломатии».

Как там у соседей

Если Украина только на старте децентрализации, то Польша идет по этому пути с 1990 года. Буквально сразу после того, как страна сказала «нет» советскому прошлому, Польша последовательно и успешно реформируется по западным стандартам. Первое некоммунистическое правительство страны, взяв на себя инициативу и ответственность, не давая жителям времени на раздумья - хотят они этого или не хотят, перекроило страну на гмины (ОТГ), повяты (уезды или районы) и новые воеводства, введя трехуровневое распределение местного самоуправления. Это удобно, в том числе и потому, что западные доноры помогают через региональные программы. За основу при переделе территорий бралась довоенная карта страны (до 1939 года) в пределах нынешних государственных границ.

Современная Польша состоит из 16 воеводств, 379 уездов и 2479 гмин. В 1999-ом Польша принята в NATO. В 2004-ом – в Евросоюз. Сейчас это экономически развитая демократическая страна.

Укрупнение делением ради помощи ЕС

Считая опыт децентрализации Польши полезным для Украины, юрист, эксперт по самоуправлению Ярослав Биттель рассказал о достижениях и трудностях реформы местного самоуправления в Польше. По его словам, прежде чем стать таким государством, как сейчас, Польша прошла трудный путь административно-территориального реформирования.

- В Польше, в отличие от Украины, не было добровольности в создании громад (гмин), - говорит пан Ярослав. – В 1990 году первое некоммунистическое правительство приняло закон о самоуправлении на уровне гмины, где четко было прописано, какие именно гмины создаются, обозначены их границы, дан статус юридического лица, в связи с чем на баланс передано имущество, находившееся на их территории. Гмина получила право и обязанность управления этим имуществом - продавать, сдавать в аренду, покупать… Т.е. гмина может делать со своим имуществом все, что и любой другой собственник в соответствии с польским законодательством. А это значит: вуйт (председатель сельской гмины) не может взять и сдать в аренду землю без соблюдения соответствующей процедуры - оценки рыночной стоимости и открытого конкурса.

Имущества сначала было не много. Процесс децентрализации в Польше длился несколько лет. В 1990 году появились гмины. В 1996 Польша подписала договор об ассоциации с ЕС, в связи с чем страна должна была провести территориально-административную реформу, т.к. Евросоюз реализует свою политику развития территорий через региональные программы. Из 49 воеводств осталось 16. Чтобы получить помощь ЕС, надо было создать крупные и сильные воеводства. ЕС выделяет средства на регионы, чтобы они развивались равномерно. В связи с этим в Мазовецком воеводстве дискутируют вопрос выделения Варшавы в отдельную структуру, поскольку из-за очень богатой столицы воеводство в целом получает мало средств. В то время как гмины вокруг Варшавы в них крайне нуждаются – не все дороги покрыты асфальтом, не все села имеют канализационные сети. А гмины других воеводств получают больше денег на свое развитие.

В Польше нет четкой регламентации, как должна выглядеть гмина по площади, количеству населения и пр. У нас стандартов нет. Есть три принципа. Во-первых, гмина должна быть способна реализовывать свои задачи. Во-вторых, гмина должна быть однородной социально, т.е. жители должны хорошо ладить между собой. К примеру, двум селам, исторически конфликтующим между собой, нелогично объединяться. И третий принцип: гмина должна быть территориально однородной. Хотя у нас есть исключения из последнего правила.

В Польше гмины очень разные. Есть самая большая по площади – Лютовиска, в которой всего 1700 жителей, там всего 17 сел, из которых люди живут только в 10. При этом гмина нормально функционирует. Есть гмина Беско – это маленький кусочек, где расположены два села, в которых 4,5 тыс. жителей. А рядом находится городско-сельская гмина, где в городе 10 тыс. населения, плюс шесть сел с 16 тыс. жителей. Есть города с 200-300 тыс. населения – тоже гмины.

Староста уезда - не указ вуйту, а маршалек – не указ старосте

- В Польше существует три основы администрирования, - рассказывает г-н Биттель. - Первая – правительственная во главе с премьер-министром и его представителями – воеводами. Вторая – специальная (фискальная служба, инспекция по труду и пр.) Третья – самоуправная, которая, в свою очередь, имеет три уровня.

В каждом из 16 регионов имеется воеводское самоуправление – воеводский совет (воеводский сеймик). Депутаты в него избираются прямыми выборами и затем сами выбирают орган исполнительной власти в лице одного человека (воеводский маршалек). На уровне уезда (повят) прямыми выборами избирается совет уезда, который, в свою очередь, выбирает старосту уезда. Третий уровень местного самоуправления – гмины. Как совет гмины, так и исполнительный орган выбираются прямыми выборами. В Польше существует три вида гмин. В сельских гминах орган исполнительной власти представлен одним лицом, которое именуется «вуйт». В городско-сельских гминах (город+села) – бургомистр. В городских гминах – президент.

Каждый уровень самоуправления имеет свой закон, где прописаны задачи. Важно, что эти уровни не зависят один от другого. Староста уезда не может указывать вуйту, бургомистру или президенту, что ему делать. А маршалек – не указ старосте уезда. Однако задачи в законодательстве прописаны настолько четко, что между ними не возникает конфликтов.

Советы на всех уровнях функционируют на общественных началах. Депутаты не получают вознаграждения за свою работу. За время работы в комиссиях им полагаются т.н. «суточные» - это компенсация за отсутствие на работе.

На зарплате в городско-сельских гминах, как правило, бургомистр, секретарь и казначей – и все. Если гмина большая, у бургомистра может быть несколько замов. Но гмины у нас очень экономные в этом плане. Зарплата бургомистра, вуйта или президента утверждается советом гмины.

На уровне гмин большой политики нет. Выборы проходят в одномандатных округах. В городах партийные списки есть. В селах возможны какие-то презентации политических партий, но каждый человек, набравший в свою поддержку 15 подписей своих соседей, может баллотироваться и быть избранным. Единственное условие: кандидат должен проживать на территории гмины. А вот на уровне уезда и воеводства, где большие деньги, там политические партии задействованы. Поскольку за большие деньги можно больше сделать и показать как плюс для партии на национальных выборах.

У гмин есть собственные задания относительно потребностей жителей и делегированные. Если правительство делегирует задание, должно дать и финансирование. К примеру, в Польше существует демографический кризис, в связи с чем правительство ввело программу «500+», по которой на каждого ребенка, начиная со второго, семья получает по 500 злотых в месяц до достижения ребенком 18 лет. Гмины получают и средства для выплат, и ресурсы для реализации данной программы (деньги для создания рабочего места, оборудование и пр.)

Контроль только на основе права

- Все юридические споры между гминой и другими органами власти разрешаются в суде. Хотя тяжело вспомнить какой-либо пример споров. В Конституции страны четко написано: автономия гмин обеспечивается судебным правом. Надзор за деятельностью гмин осуществляется только на основе права. На практике это выглядит так: рада гмины, принимая решение, пересылает его воеводе, который осуществляет надзор, проверяя его исключительно на соответствие/противоречие действующему законодательству. Это для того, чтобы гмины не принимали решения присоединиться к «ЛНР» или «ДНР», т.к. у гмин нет таких полномочий, - несколько утрирует эксперт. - Если воевода находит расхождения с законодательством, возвращает решение с указанием исправить противоречия. Если совет гмины согласен, вносит правки и снова шлет воеводе. Если нет – может подать в суд.

Второй вид надзора за гминами – финансовый. Этим занимаются региональные контрольно-финансовые палаты. Проект бюджета на следующий год гмина отправляет на проверку, и палата проверяет его только на предмет соответствия законодательству, не касаясь других аспектов. К примеру, гмины могут брать кредиты в банке (в Польше нет казначейств). Однако уровень кредита не может превышать 60 процентов бюджета, а плата по кредиту - 16 %. Вот контрольно-финансовые палаты это и проверяют. А в каком банке взят кредит, условия кредитования их не касаются. Раз в четыре года палата проверяет с точки зрения соблюдения законодательства расходы гмины. Были ли соблюдены тендерные процедуры. Кредит берется только через тендер, продажа или аренда земли, имущества тоже только на конкурсной основе. Должна быть полная прозрачность. Каждый может прийти в гмину, сделать запрос и получить все интересующие документы по тендеру, не объясняя, зачем это надо. Все заседания совета гмины открытые. Все решения обязательно публикуются. Общественный контроль должен быть реальным, а не фиктивным.

Искусство компромисса

- В Польше все гмины имеют стратегию развития, в которой определены приоритеты. Если приоритетным является туристическое направление, то в плане землеустройства гмины не появится участок для строительства, к примеру, фермы, от которой будет смрад на всю окрестность, - отмечает Ярослав и признается, что на практике на самом деле не все так просто между интересами владельцев земли и разработкой планов землеустройства. Зачастую это длительный процесс согласования с жителями.

Дороги в Польше разного подчинения, однако для жителей дорога либо хорошая, либо плохая. Если на территории гмины дорога уездного подчинения плохая, вуйт идет к старосте уезда. А тот говорит: чем больше вы со своей стороны добавите, тем больше шансов, что дорога станет лучше. Вот так и договариваются.

Дороги, мосты, водопроводы, канализационные системы, очистные сооружения, мусорные полигоны, охрана окружающей среды, коммунальный транспорт (в городах) – все это входит в собственные задачи гмины. С вхождением Польши в ЕС гмины очень много инвестировали средств в инфраструктуру, до этого существовали большие проблемы. Сейчас тоже есть проблема: до конца 2018 года все гмины должны быть покрыты канализационными системами. Эта программа недовыполняется. Однако кто не успеет, будет платить экологические штрафы. А кто будет платить? Жители, т.к., скорее всего это будет включено в тарифы. Гмины либо самостоятельно инвестируют в очистные сооружения, либо заключают друг с другом партнерские договоры и строят вместе.

В сельских гминах, как правило, коммунального транспорта нет, но создаются условия для частных перевозчиков (оборудуются остановки, павильоны и пр.) Кроме того, сельские гмины находят взаимопонимание с городскими гминами, чтобы городской транспорт подвозил пассажиров в села (с доплатой).

Медицина: базовый перечень гарантирован

- Гмина обязана организовать первичную медицинскую помощь (семейные врачи). Больницы – это уровень уезда. А специализированная медпомощь – уровень воеводства, - говорит польский эксперт. - Национальный фонд охраны здоровья аккумулирует все средства от отчислений зарплаты. Для полноценного функционирования пункта первичной медпомощи врачу необходимо 3 тыс. пациентов. Тогда он сможет нанять медсестру, акушерку и осуществить все необходимые расходы, оставив средства себе на зарплату.

Людям старше 85 лет лекарства предоставляются бесплатно. Остальные, кто делает отчисления в Национальный фонд охраны здоровья, могут купить препараты по льготным ценам, согласно списку МОЗ, который ежегодно обновляется.

В гминах могут работать и частные медицинские центры. Для пациента нет никакого отличия: он имеет базовый перечень медицинских услуг бесплатно, независимо от формы собственности медучреждения. Проблемы появляются при необходимости консультации у профильных специалистов. Семейный врач дает направление в консультационно-приемные отделения больниц уезда. Там ставят в очередь на бесплатное лечение, которого ждать иногда приходится до двух месяцев. Если надо попасть к специалисту срочно, придется идти на частный прием. При возможности в гмине тоже может быть организована специализированная медпомощь - при наличии у врача достаточного количества пациентов. Уездные больницы финансируются по прямым контрактам с Национальным фондом охраны здоровья. При этом уезды и гмины могут дофинансировать свои медучреждения, но не могут оплачивать медицинские услуги населения, кроме случаев с неплатежеспособными жителями, при условии выделения в бюджете гмины денег на эти цели.

Все, кто получает зарплату, а значит - делает отчисления в Фонд, в том числе и граждане Украины, официально работающие в Польше, имеют право на получение бесплатной медпомощи у врача семейной практики.

Образование - это 50 процентов бюджета гмины

- Министерство образования Польши устанавливает минимальную учебную программу. Школы имеют право расширять ее за счет авторских программ учителей. Контролируют выполнение программ образовательные куратории воеводств. Финансирование образования осуществляется по тому же принципу, что и здравоохранение, - рассказывает пан Биттель. - В связи с демографическим кризисом все меньше средств приходит в гмины в виде образовательных субвенций. Гминам приходится все больше тратить собственных средств. В большинстве гмин расходы на образование – это 50 процентов их бюджета. Средства идут не только на зарплату учителей, а и школьный транспорт, ремонт учебных заведений. Если денег в гмине нет, возникает вопрос о закрытии школы.

Образовательная субвенция для сельской гмины больше, чем для городской. В среднем в Польше предусмотрено 5600 злотых на одного ученика (40 тыс. грн). Недееспособным детям дотации могут быть в десять раз больше, чтобы гмина могла нанять дополнительного учителя.

Школа на уровне гмины дает образование с 1-го по 8-ой класс. Дальше можно обучаться на уровне уезда – в техникуме или колледже (пять лет). В селах может быть начальная школа – 1-3-ий классы.

Если в школе мало детей, для сохранения учебного заведения гмина может передать его родителям, которые управляют им через фонд. Тогда государственные субвенции идут непосредственно на этот фонд.

Охрана порядка и пожарная безопасность

- В больших городских гминах могут создаваться муниципальные дружины, помогающие государственной полиции в контроле за выбросом мусора, соблюдением правил парковки, предотвращением распития алкогольных напитков в неустановленных местах и пр. Дружинники получают зарплату и действуют строго в рамках своей компетенции, - говорит польский эксперт по самоуправлению. - В каждом селе есть добровольные противопожарные дружины, в которых может быть задействовано до половины села. Гмина оплачивает помещение, приобретение оборудования и машин, а также обучение, медстраховку и лечение дружинников. Зарплату дружинники не получают, но могут получать компенсацию за ликвидацию пожара. Однако чаще всего они от нее отказываются, передавая средства дружине. В обязанности сельской дружины входит выезд на место происшествия в течение трех минут. В то время как государственная система противопожарной безопасности базируется на уровне уезда и доехать за такое короткое время не может.

Финансирование: больше жителей - больше денег

Кроме заработанных гминой средств, имеется еще несколько источников финансирования: иностранные гранты, деньги ЕС на проекты и др.

Доходы гмины:

1. Налог на недвижимость – полностью идет в бюджет гмины. Все владельцы платят годовой налог, ставка определяется советом гмины, однако в рамках предельный ставки минфина.

2. Сельскохозяйственный налог для фермеров определяется центрально-статистическим управлением по стоимости квинтеля зерновых за прошедший год, умноженным на коэффициент качества земли.

3. Лесохозяйственный налог платят гмине все владельцы лесов, независимо от формы собственности.

4. Транспортный налог платят владельцы грузового транспорта, проживающие в гмине. У владельцев легкового транспорта налог заложен в цене на бензин. Из этого налога можно получить финансирование на ремонт дорог гмины.

5. Налог на гражданско-правовые договоры поступает в бюджет гмины, где зарегистрирован покупатель.

6. Подоходный налог от физилиц.

7. Поступление от «гербового» сбора (акцизных марок).

8. Поступление от предоставления коммунальных услуг.

9. Часть от поступлений налога на доходы физлиц.

10. Часть от поступлений налога на доходы юрлиц.

Все налоги по пунктам 9 и 10 идут в центральный бюджет, но в гмину возвращается 37 процентов налога физлиц, прописанных в гмине, и 7 процентов - юрлиц, зарегистрированных в гмине. Поэтому гмина заинтересована, чтобы на ее территории проживало как можно больше людей и было зарегистрировано как можно больше фирм.

Гмина не обязана развивать экономику, но гмины заинтересованы максимально содействовать привлечению инвестиций путем создания инфраструктуры и предоставления временных льгот инвесторам. Они заинтересованы как можно в большем количестве трудоустроенных жителей. Тогда они получают больше налогов и меньше тратят средств на различные соцпомощи. Гмины также заинтересованы в переезде к ним людей из других мест, поэтому стараются создавать лучшие условия для проживания.

Для помощи слабым гминам в Польше существует выравнивающая дотация из локальных доходов уездного фонда, который рассчитывается согласно индексу G (сумма налоговых поступлений за предыдущий год, разделенная на число жителей).

Как отмечает Ярослав Биттель, сейчас свыше 60 процентов поляков живет в городах, но эта тенденция в последнее время стала меняться – все больше граждан переезжает в села. Это связано с изменением инфраструктуры. Из сел стало легче добраться до города. Местное самоуправление гмин создает условия для привлечения в гмину как можно больше жителей. Чем больше жителей, тем лучше гмине. А чем лучше гмине, тем лучше жителям.