Про нові можливості й інструменти, якими можуть скористатися громади Сумщини вже навесні 2017 року, а також про подальший порядок денний, який стоїть перед нами, я спробую описати в даному матеріалі.

Закон про "олійну пляму"

18 березня 2017 року опубліковано Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України [щодо добровільного приєднання територіальних громад №4772]". Закон спростив процедуру добровільного об’єднання територіальних громад, надав право громадам за спрощеною процедурою приєднуватися до вже створеної об’єднаної громади. Він сприятиме формуванню спроможних громад, відповідно до затвердженого Сумською обласною радою Перспективного плану без порушення Методики формування таких громад.

За спрощеною процедурою можна приєднуватися лише до ОТГ, визнаних Урядом спроможними. У Законі йдеться, що Кабінет Міністрів може визнати об'єднану громаду спроможною за умови її утворення навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом як адміністративний центр, а також якщо кількість населення становить не менше половини кількості населення громад, які мали в перспективі увійти до такої ОТГ.

Тепер громади можуть об’єднатися і отримати статус спроможної ОТГ навіть якщо це об’єднання не на 100 % відповідає перспективному плану. Громади, які не захотіли об’єднуватися, тепер не заважатимуть тим, хто готовий підтримувати реформу.

Виникає запитання, чи можна за цим законом приєднуватися до вже існуючих громад, більшість з яких вже на 100% відповідають перспективному плану? Можна. Якщо таке приєднання не суперечить законодавству і методиці формування громад, не створює "білих плям" [громади є суміжними] на сусідніх територіях, це не складно буде зробити, навіть за умови внесення змін до перспективного плану.

Новий закон значно спрощує процедуру доєднання до вже діючої об’єднаної громади. Ним передбачається, що голову ОТГ в ході приєднання не переобирають, вибори депутатів проводяться не в усій об’єднаній громаді, а лише на приєднаній території. Приєднана громада стає старостинським округом в ОТГ. При цьому, голова приєднаної громади гарантовано отримує повноваження старости і стає членом виконкому ОТГ.

В раді об'єднаної громади будуть представлені інтереси усіх мешканців новоствореної громади, а місцева влада не зазнає політичних потрясінь. Такий процес приєднання можна назвати спрощеною процедурою об’єднання громад. За такою процедурою до ОТГ може приєднуватися громада, яка має з нею спільну межу і за перспективним планом формування територій громад області відноситься до цього об’єднання.

Чому "олійна пляма"?

Капля олії, падаючи на поверхню тканини, поступово доходить до її країв. Основне, щоб вона була досить великою.

Вже існуюча ОТГ може відмовити сусідній громаді в приєднанні тільки у випадку, коли громада, яка хоче приєднатися, не належить до ОТГ за перспективним планом чи не має з нею спільної межі. Якщо ж ОТГ відмовлятиме "законним претендентам" на приєднання, Кабінет Міністрів України матиме право взагалі скасувати рішення про визнання такої ОТГ спроможною.

В 2016 році в Сумській області деякі ОТГ були сформовані авансом в урізаному вигляді, з перспективою доєднання до них інших теритирій в 2017 році. Сумська облдержадміністрація і Сумська облрада пішли в жовтні 2016 року ряду ОТГ на поступки, і внесли зміни в Перспективний план формування спроможних громад, відповідність якому є підставою переходу на прямі міжбюджетні відносини з урядом. Щоправда, в деяких районах області вимог методики при формуванні перспективного плану особливо ніхто не дотримувався.

Як наслідок, з фактично 20 створених ОТГ Сумської області, біля половини мають сумнівну спроможність для виконання поставлених перед ними завдань. І вочевидь, щодо багатьох з них постануть питання щодо перекваліфікації їх статусу - повернення до повноважень і ресурсів, які відповідають містам районного значення, сільським, селищним громадам.

На картах я схематично наведу ряд прикладів, в якому форматі громади вже сформовані й пізніше матимуть можливості до розширення. 

Краснопільска ОТГ, яка 30 квітня 2017 року йде на свої перші вибори голови та депутатів селищної ради, на сьогодні сформована у наступному форматі. 7 сел району - Тур'я, Покровка, Грабовське, Рясне, Мезенівка, Бранцівка і Славгород не увійшли до складу об'єднаної громади з центром в смт. Краснопілля. Відтак, пізніше вони будуть змушені згідно Перспективного плану самостійно вести перемовини з керівництвом громади і проводити довибори депутатів тоді, коли самі вирішать приєднуватися. Але вже в індивідуальному порядку.

До Кириківської ОТГ нинішнього Великописарівського району доцільно ще приєднати територію сел Солдатське, Добрянське та Сидорову Яругу. Саме в такому вигляді дана громада формувалася ще в першій редакції реформи децентралізації 2007-2008 рр. Доцільно внести зміни в Перспективний план, і формувати Кириківську та Великописарівську ОТГ саме в такому форматі.

Перспективний план з самого початку передбачав модель формування Кролевецької ОТГ у форматі "один район - одна громада". Міська влада м. Кролевець ще до прийняття закону про "олійну пляму" пішла "найпростішим" шляхом, створивши робочу групу разом з Реутинською та Грузчанською сільрадами, і йде на свої перші вибори міського голови та міської ради 30 квітня 2017 року.

Відповідно, інші села Кролевецького району будуть змушені вже скоро вести перемовини про індивідуальне приєднання до "центральної садиби". Або ж - до інших вже створених об'єднаних громад, наприклад Березівської. Деякі села історично тяжіють до м. Глухова, тому для них можливою є інтеграція в Глухівську об'єднану територіальну громаду.

Тростянецька ОТГ згідно Перспективного плану охоплює весь Тростянецький район, за винятком вже сформованої в 2016 році Боромлянської ОТГ. Проте, враховуючи великий спротив голів сільських рад об'єднанню і реформі взагалі, на мою думку було б доцільно запросити звичайно всіх, але провести вже зараз тісні перемовини про об'єднання з селами Зарічне, Кам'янка, Мащанка, Мартинівка, Буймер, Станова.

Можливий спрощений варіант у форматі м. Тростянець + с. Мащанка + с. Мартинівка + с. Зарічне. Решта сільських рад будуть змушені пройти процес доб'єднання набагато пізніше і в менш "привілейованих" умовах. Проте, Тростянецька об'єднана громада повинна бути створена цього року.

До Миколаївської ОТГ на мою думку доцільним було б доєднання селище Улянівка Білопільського району. З історичної точки зору і з логіки територіального планування, дана громада повторює контури колишнього Улянівського району [див. карту поч. 1955 року]. Але процес політичних перемовин і визначення найбільш оптимального формату об'днання ще потрібно буде пройти активним жителям Улянівки, і також Миколаївки як нинішнього лідера об'єднавчого процесу.

В цілому закон №4772 повинен прискорити процес формування нових громад на Сумщині. На сьогодні Сумська область займає 14 місце з 21 ОТГ в рейтингу Мінрегіону за темпами проведення реформи децентралізації. У нас 14 громад, створених в 2015-2016 рр., ще 4 йдуть на вибори 30 квітня цього року, і 3 громади на фінальній об'єднавчій стадії. Тому заявлена нами ціль в 35 ОТГ на кінець 2017 року видається цілком реалістичною.

Створення нових громад на межі різних районів

Центральна виборча комісія досьогодні не вбачала підстав для призначення перших виборів в об’єднаних громадах, створених на межі кількох районів, проте 14 березня 2017 року року, Верховна Рада України прийняла в цілому законопроект щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів [№5520]. Коли закон підпише президент, підстав не призначати вибори в об’єднаних та приєднаних громад з різних районів у ЦВК вже не буде.

На думку Анатолія Ткачука, директора з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, "радянська система районів свого часу розвалила систему природно утворених волостей. А межі нинішніх об’єднаних громад часто повторюють межі колишніх волостей (…) Цей законопроект треба розглядати у контексті першого закону про приєднання до вже існуючих громад".  

В Сумській області є кілька важливих громад, до яких тяжіють сільради сусідніх районів. Об’єднатися з цими громадами раніше сільради не могли. Але тепер це стало можливим. До прикладу, Тернівська об'єднана територіальна громада, створена з частин Недригайлівського і Буринського районів ще в 2016 році. Тож в 2017 році тут відбудуться перші вибори голови та селищної ради.

До речі, закон вводить новелу, згідно з якою, якщо до складу об'єднаної територіальної громади увійшло село, розташоване на території суміжного району, розширенню підлягають кордони району, на території якого знаходиться адміністративний центр створеної об'єднаної територіальної громади. Але якщо центр громади – місто обласного значення, зміни меж районів не відбудеться.

Ще однією цікавою громадою на межі районів може стати Смілівська об'єднана територіальна громада, куди планують увійти с. Сміле Роменського району та с. Хустянка Буринського району.

Сміле, яке в XIX ст. за населенням перевищувало м. Ромни, до 1960 року навіть було районним центром. Нещодавно сільська рада Смілого навіть направила лист звернення до органів влади всіх рівнів з проханням підтримати їхню ініціативу. 

Є ще один проект міжрайонного об'єднання - це Верхньосироватська ОТГ на південь від м. Суми, до якої планують увійти с. Верхня Сироватка Сумського району та с. Великий Бобрик Краснопільського району. Перспективним планом така громада передбачена. Якщо не станеться нічого неймовірного, і міська рада Сум терміново не ініціюватиме перемовини про приєднання їх до міста [або на основі угоди про співробітництво ], Сумська облдержадміністрація направить звернення до ЦВК про проведення перших виборів голови і сільскої ради нової ОТГ.

Наступний порядок денний для реформи

Прийняття Верховною радою законопроектів №4772 та №5520 істотно вплинуло на тактику проведення реформи адміністративно-територіального устрою, як складової реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. На порядку денному Верховної Ради України також передбачено прийняття законопроекту №4773, який стосується змін до Бюджетного кодексу в частині фінансування спроможних громад, як для міст обласного значення.

Також очікується реєстрація окремого законопроекту щодо визнання спроможними міст обласного значення, що позбавляє необхідності здійснювати в них вибори при об’єднанні. Щодо них одразу одразу почнуть діяти норми, які стосуються приєднання територіальних громад.

Також проходять консультації щодо реєстрації законопроекту, який передбачає об’єднання районів в межах існуючих областей. Передбачається зниження рівня протистояння та прихованого саботажу з боку районної влади, оскільки законопроектом про порядок реорганізації районів передбачається, що депутати районних рад, які ліквідовуються, переходять до районної ради району, до якого приєднуються ліквідовані райони, а голова районної ради району, що ліквідовується, стає заступником голови районної ради району, до якого приєднуються ліквідовані райони.

Кількість районів має бути суттєво зменшена – районів в кожній області має залишитися в середньому 3-4. Основою для майбутнього району має стати госпітальний округ, межі якого визначить госпітальна рада об’єднаних громад. Зараз робота над цим триває. З часом межі госпітальних округів змінюватимуться, але ці зміни не будуть значними. Інших критеріїв формування районів просто немає.

До речі, Кабінет міністрів в 11 областях вже визначив перелік госпітальних округів. Сумська область до цього списку не потрапила, бо трохи не зрозуміла правила гри, і тепер прийдеться наздоганяти інших.

І найважливіше. Стратегія реформи місцевого самоврядування передбачає внесення відповідних змін до Конституції України. Якщо Парламент не готовий підтримати трьомастами голосів законопроект 2217 від 07.2015, необхідно шукати інші варіанти, але не можна так довго чекати. Зупинятися вже не можна. Парламент має повернутися до логічного сценарію реформи - внести зміни до Конституції, які стануть нашою стратегією подальших змін.

Більшість бар’єрів для проведення реформи усунуто, проте аналіз об’єднань в 2015-2016 рр. виявив і ряд негативних тенденцій:

• • створення неспроможних територіальних громад, як результат невиправданих амбіцій місцевих керівників
• • створення фінансово спроможних, однак малих за площею територіальних громад, які контролюються місцевими агрохолдингами. При цьому навколишні депресивні села в об’єднання не запрошуються
• • створення ОТГ навколо міст обласного значення з метою подальшого шантажу таких міст в частині забезпечення життєво-необхідної інфраструктури [водозабір, водовідведення, складування побутових відходів, цвинтарі] 

В другій половині 2016 року, коли нам потрібно було демонструвати успіхи, на вище перелічені недоліки закривали очі. Але сьогодні потрібно посилювати вимоги щодо якості об’єднань громад, оскільки недоліки в проведені реформи матимуть тенденцію до посилення і можуть нас дискредитувати. В 2018 році об'єднаними територіальними громадами буде покрита ВСЯ територія України, в тому числі депресивні території. Тому, великі диспропорції у спроможності громад є недопустимими.

Таким чином, я бачу наступний алгоритм дій для всіх, хто відповідає за реформу в Сумській області:

1. Розроблення повноцінного та якісного Перспективного плану, проведення попередніх консультації щодо внесення змін з Мінрегіоном. Пропонування такого Перспективного плану до розгляду Сумській обласній раді. Відхилення від проекту плану допускається тільки щодо конфігурації ОТГ, але не щодо центрів.

2. Провести консультації з містами обласного значення, особливо Сумами щодо території, яка може резервуватись для приєднання. При цьому слід попереджати, що прийняття законопроекту, який передбачає визнання їх спроможними автоматично не гарантовано і у всякому випадку, очікується не раніше другого півріччя 2017 року. При можливості отримати письмові підтвердження позиції таких міст. Також слід попереджати мерів міст, що тенденції створення ОТГ на базі їхніх навколишніх сіл є визначальними, і за формальними ознаками такі об’єднання Сумська облдержадміністрація не може заборонити.

3. При роботі з Сумською обласною радою слід наполягати на повному покритті території Сумської області без "білих плям", тому що тільки це може гарантувати визнання ОТГ спроможними, оскільки для цього відкриваються законні передумови. А мінімальна площа ОТГ має бути не меншою за 200 кв. км. для того, щоб забезпечити наповнення бюджету від податку на землю.

4. Щодо міст обласного значення невеликого розміру таким як Глухів, Ромни, Лебедин та ін. рекомендував би якнайшвидше почати процедуру первинного об’єднання. Як правило, перспективи для міських голів таких міст знову бути переобраними є досить високими. Для міст обласного значення, які не претендують на об’єднання із ближніми селами чи для сіл, які відмовляються від об’єднання з такими містами варто розуміти, що подальше їх співжиття буде здійснюватись на основі законодавства про міжмуніципальне співробітництво. При цьому прийняття законодавчих змін, які гарантують обов’язковість укладення угод про співробітництво у випадку територій, визнаних агломераціями, не гарантовано.

5. Для сформованих ОТГ при запуску процедур приєднання варто пам'ятати, що пропозиції щодо об’єднання повинні надходити для всіх сільрад, які передбачені Перспективним планом. Така ж вимога повинна ставитись і щодо тих територіальних громад, які вступають в процедуру первинного об’єднання. При цьому достатньо буде лише декількох з них, щоб провести об’єднання та бути визнаними спроможними. Але слід дотримуватись норми щодо більшості населення в такій ОТГ від визначеної відповідно до Перспективного плану. При первинному об’єднанні можуть виникати ситуації відсутності суміжності територіальних громад із центром. Слід враховувати при цьому ризики того, що ЦВК може не оголосити в такому разі вибори.

6. Починати думати про приєднання неспроможних ОТГ до інших ОТГ, бажано, створених на базі міст. Проте чесно пояснювати, що перехід на прямі міжбюджетні відносини можливий тільки з нового бюджетного року. Однак є перспективи затвердження додаткових субвенцій на 2017 рік на розвиток інфраструктури для новостворених ОТГ, але тих, вибори до яких відбулись в першій половині 2017 року.

7. При формуванні виконавчих органів новостворених ОТГ слід максимально залучати кваліфіковані кадри з виконавчих структур РДА. При цьому слід пояснювати, що районні адміністрації будуть піддаватись докорінній реструктуризації і при цьому підрозділи, які забезпечують виконання самоврядних повноважень РДА будуть ліквідовані. В найближчий перспективі для тих районів, які будуть ліквідовуватись в процесі приєднання до інших районів, а на заключному етапі формування адміністративно-територіального устрою – і для тих, які формуватимуть субрегіональний рівень. 

Олександр Хоруженко, директор Сумської філії Центру розвитку місцевого самоврядування