За этой цифрой стоят не только достижения, но и целый ряд проблемных вопросов, которые обсудили участники Сумского регионального Форума «Место "района" в новом административно-территориальном устройстве», организованном Сумским «Центром развития местного самоуправления» и Центральным офисом реформ при Минрегионе Украины при поддержке Сумской облгосадминистрации и Сумского облсовета в конгресс-центре СумГУ 16 мая. 

В Форуме приняли участие главы ОТГ, руководители областного и районного уровней власти, представители общественных организаций. Спикерами выступили инициаторы реформы децентрализации из Минрегиона Украины.

Где находимся и куда идем

Судя по высказываниям Президента Украины, до 2020 года административно-территориальная карта Украины будет иметь совершенно иной вид.

- Президент сказал дважды: в 2020 году мы работаем в новом административно-территориальном устройстве. А до этого о громадах он сказал: кто не успеет принять решение снизу, тому поможем сверху. Т.е. к 20-ому году мы должны сформировать все, – отметил координатор по правовым вопросам Центрального офиса реформ при Минрегионе, директора ОО "Институт развития территорий" Юрий Ганущак.

Он напомнил о вступившем в силу Законе о добровольном присоединении территориальных общин к городам областного значения (законопроект №6466), позволяющий городам областного значения сплотить вокруг себя соседние сельские и поселковые советы и стать центром объединенной общины без лишних бюрократических процедур - в том числе, без проведения досрочных выборов.

- Украинским городам сегодня стоит идти в следующем направлении, когда речь идет об областных центрах: присоединять к ним ближайшие сельские общины на добровольных началах и вводить межмуниципальное сотрудничество. Таким образом, будет сверстана перспективная повестка дня на следующие 50 лет, - считает координатор по правовым вопросам Центрального офиса реформ при Минрегионе.

Как отметил директор Сумского «Центра развития местного самоуправления» Александр Хоруженко, данный закон актуализирует идею «Большие Сумы».

- Нас услышал городской голова Сум и уже дал поручение обратиться к председателям сельсоветов, которые входят по перспективному плану в «Большие Сумы», - сообщил он.

Ю.Ганущак рассказал о дальнейшем пути реформирования и месте «районов»:

- Первый этап реформы – формирование громад – подходит к определенному зениту. Когда пройдем через магическое число 1000 громад (сей час немного больше 700), дальше будет принято административное решение. Сейчас идет составление пазлов – там остается создать ОТГ, там присоединить, там объединить… С законодательной точки зрения обеспечение базового уровня уже фактически завершено. Оставшиеся нюансы не играют роли. Последнее – было разблокировать формирование громад вокруг городов областного значения, которые теоретически являются наиболее мощными.

И вот тогда возникает вопрос субрегионального уровня. Здесь есть несколько точек зрения. Одни политики говорят: «Не трогайте! Это наши прикормленные округа. Давайте доживем до выборов». Там уже все схвачено, сформированы определенные политические структуры. Почему-то есть надежда, что можно опираться на административные структуры.

Есть другая позиция: нам районы вообще не нужны. Однако, по Конституции Украины (ст.133) районы есть – значит должны быть. В ст.118 написано: исполнительную власть в районах осуществляют райгосадминистрации – значит они должны бать. В ст.140 написано: если есть общие интересы громад – значит должны быть и райсоветы. Т.е. хотим или не хотим, районный административный уровень мы должны формировать.

Этот уровень необходим, потому что у нас наблюдается неприятная вещь: областной уровень слишком высоко, районный - слишком слаб для проведения государственной политики. Именно потому субрегиональный уровень везде в мире формируется как уровень, где государство имеет основную опору для выполнения своих функций. Все читали изменения к Конституции: там их четыре. Кроме преодоления последствий чрезвычайных ситуаций, важны еще три:

- административный надзор за легитимностью актов органов местного самоуправления (в Европе это система консультаций, если нет желания консультироваться, вступает в силу «репрессивный аппарат»);

- координация территориальных органов исполнительной власти (согласование действий разных территориальных органов, мониторинг и контроль);

- выполнение государственных программ.

Лучший уровень концентрации ресурсов – субрегиональный. Где его «поймать»? Это т.н. золотое сечение Украины – города с численностью населения 40-100 тыс.

Кадров в ОТГ не хватает, но они есть в районах. Решение об укрупнении районов надо было принимать еще вчера, чтобы люди выбрали: либо они идут в громаду, либо в большой район. Депутаты райсоветов переходят в большие советы (до выборов) – это даст возможность их «обкатать».

Не решив вопрос административного устройства, мы не можем дать ответы на целый ряд секторальных вопросов, т.к. нет четкого определения. Думаю, на протяжении двух лет оно появится, и мы увидим карту, с которой сможем дальше работать.

Как будет проходить объединение? Прежде всего, это акт Кабинета министров. Он подает предложение, т.к. он подает проект бюджета, он отвечает за балансы. В данном случае ответственность за сбалансированность территорий. Мы настаиваем, чтобы это был закон, чтобы Президент всегда мог наложить вето, если что-то пойдет не по правилам. Здесь нельзя отдавать приоритет политике. Это намного лет. Создается район – выстраивается инфраструктура исходя из перспектив развития. 60 км – радиус госпитального округа – это и есть зона влияния, где можно сконцентрировать определенные ресурсы для государственных программ. Местное развитие – это инициатива громад, региональное развитие – инициатива регионов, а вот управленческий потенциал лучше всего сосредоточить там, где сам принимаешь решения и сам же за них отвечаешь. Это и есть субрегиональный уровень. По социальной защите это тоже наилучший уровень. Даже по медицине, пусть даже централизованной. Статистика показывает: в большинстве случаев люди пользуются бюджетными учреждениями именно своего госпитального округа.

Где больше половины населения проживает в ОТГ, там однозначно уже сейчас надо объединять районы, т.к. они слабые. Никто из профессионалов райадминистраций не должен выпасть в следствии реорганизации. Громад в 2,5-3 раза больше, чем нынешних районов. Специалистов не хватает. Хотим мы этого или нет, но для нужд мониторинга территории в старых районах все равно останутся подразделения госадминистрации.

Не надо ссориться, кто главнее

И.о. председателя Сумской облгосадминистрации Николай Подопригора призвал председателей райгосадминистраций и ОТГ к консолидированной работе:

- У нас катастрофически мало времени, и мы его не можем тратить в ссорах, кто главнее и кого надо сохранить в какой должности. Надо работать по общему плану, - отметил чиновник. - Сначала мы начнем спрашивать с глав райгосадминистраций, а потом уже с ОТГ, чтобы они тоже не вели себя, как местные князьки.

Николай Подопригора остановился на проблемных вопросах децентрализации в Сумской области:

- Важным вопросом является разделение полномочий между районами и ОТГ. Медицина и образование с этими проблемами уже сталкиваются – не накладываются секторальные реформы на реформу децентрализации. Эти нюансы надо согласовать, чтобы достичь определенного качества услуг - и образовательных и медицинских – несмотря на недостаток ресурса.

В частности Н.Подопригора отметил ощутимую нехватку кадров. При этом чиновник отметил, что укрупнение районов надо только приветствовать. Этот шаг даст ответы на многие вопросы.

- По передаче имущества из «района» в ОТГ в Сумской области наблюдаются разные прецеденты, - рассказал чиновник. - Одни громады говорят: мол, вы сначала реформируйте и оптимизируйте, а потом передавайте. А район говорит: а чего мы будем это делать, мы вам передадим, и вы сами оптимизируйте. Это касается учреждений и культуры, и медицины… Чаще всего объект остается на районном уровне и не одна ОТГ не хочет брать на себя ответственность и ресурсное обеспечение. Встречаются и личные моменты: один директор дома культуры может тормозить весь процесс передачи. Хотелось бы снять личностные моменты и политические, чтобы они не мешали воплощению реформы.

Там где громада не в состоянии взять на себя ответственность, надо нарабатывать опыт сотрудничества между ОТГ. В Сумской области такого опыта нет.

Опыт Тростянецкой ОТГ из первых уст

Председатель Тростянецкой ОТГ Юрий Бова рассказал о передаче имущества с баланса райсовета на баланс ОТГ. 

- Поступок дерзкий и неординарный. Вся медицина района – ЦРБ, восемь амбулаторий, 20 ФАПов – передана ОТГ, даже тех населенных пунктов, которые не вошли в ОТГ, - сообщил Ю.Бова. - Мы руководствовались перспективным планом нашей громады. Надеемся, что он не изменится, т.к. мы стратегически думаем на 5-10 лет вперед.

С райсоветом полная согласованность: у кого больше денег, тому и передаем, все другие помогают. 

Ю.Бова уверен: забирать медучреждения ОТГ надо сейчас, чтобы сохранить их и сделать конкурентоспособными. 

- Мы пошли на этот риск, понимая, что государство будет еще долго играться в эту систему, а за это время все разрушается, наши врачи массово покидают территорию Украины.

Позавчера я вернулся из Польши – с нашими врачами ездили смотреть, как там функционируют частные и муниципальные медучреждения. Как нам рассказали поляки, первое, что спрашивает потенциальный инвестор, когда приходит в ОТГ – покажите вашу школу и вашу больницу. Если мы показываем современную школу и больницу, инвестор наш. Поэтому они борются за врачей, переманивая их зарплатами и лучшими условиями работы. Я тоже борюсь за своих врачей и свою громаду, т.к. хочу быть конкурентоспособным в будущем.

Сегодня Тростянец не строит фонтаны, которые я обещал во время выборов, мы сняли деньги с фонтанов и направили на больницу. Будем снимать средства с других направлений на медицину и образование, т.к. понимаем: государственных денег пока недостаточно. До конца июля будет сделан ремонт в терапии, все будет под евро, как нам показывали в Польше. За месяц мы провели во все отделения Wi-Fi, дали врачам компьютеры, ремонты идут полным ходом, врачи сами ищут необходимое оборудование, чтобы быть конкурентоспособными. 

Я за то, чтобы Национальная служба здоровья, видя такие старания, куда едут люди, где есть врачи и оборудование, будут давать деньги на лечение. Систему «деньги ходят за пациентом» я поддерживаю, т.к. это положит конец коррупции. Мы же знаем, что в больницах продавалось все – от анализов, больничных и пошло-поехало. Сейчас такого не будет.

Планирование облегчает работу

- 2018-ый год будет еще напряженней, чем два предыдущих, - прогнозирует зампред Сумского облсовета Татьяна Головко. - Мы в Сумской области на финальной стадии реформирования органов местного самоуправления и на старте реформы административно-территориального устройства.

Т.Головко отметила: Перспективный план уже готов, на сессии облсовета в июле будут внесены незначительные изменения и точка. Зампред обратилась к «районам, которые еще «спят», предложив им методологическую и юридическую помощь.

- Невозможно двигать секторальные реформы (здравоохранения, образования), когда не видим направление развития района в будущем, - говорит Т.Головко. - Главным приоритетом является - приближение качественных услуг к людям. Это ответственность областной власти, председателей райгосадминистраций и райсоветов, а также глав ОТГ. С 1 сентября 47 школ в области планируют быть опорными (сейчас таковых 27). Есть проблемы, которые мы, надеюсь, решим к 1 сентября.

Главная ошибка, по мнению Т.Головко, отсутствие единого стратегического плана развития территорий:

- Был бы план, было бы проще двигаться, в том числе и по имущественным вопросам. Кроме стратегии развития отдельных громад, надо формировать стратегии развития крупных территорий, опираясь на которые разрабатывать стратегию развития области. Уже сейчас этим надо заниматься.

Имущество – самый больной вопрос

На правовых аспектах передачи имущества от райсоветов в ОТГ внимание  участников Форума акцентировала юрисконсульт Сумского "Центра развития местного самоуправления" Марина Лобова.

- В Сумской области есть громады, получившие имущество в 100-процентном объеме, некоторые не получили вообще, а некоторые частично. Причины разные – и политические, и финансовые, и юридически-организационные, - отметила М.Лобова. -Согласно Закону «О добровольном объединении территориальных громад», районными советами, на территории которых создаются ОТГ, выборы в которых состоялись в 2018 году, до 1 января 2019 года должны быть переданы коммунальные учреждения, находящиеся в совместной собственности, согласно размежеванию налогов в соответствии с Налоговым кодексом.

Кроме того, все имущество территориальных громад, объединившихся в одну ОТГ в составе одного полного района, автоматически будет переходить в собственность ОТГ. В Сумской области таковых потенциально может быть две ОТГ – Лебединская и Шосткинская. А также, возможно, Кролевецкая, если присоединит к себе все громады.

Все ли бюджетные учреждения передаются? Все зависит от возможности финансирования из бюджета ОТГ данных учреждений. Какие именно направления могут быть профинансированы из бюджета ОТГ, обозначены в главе 14 Бюджетного кодекса Украины. К примеру, это расходы на здравоохранение, образование, соцзащиту, спорт, культуру, а также культурно-образовательные и зрелищные программы. Направления совпадают с направлениями финансирования райсоветов. Т.е. все коммунальные учреждения, находящиеся в собственности райсоветов, после создания и покрытия полностью территории района ОТГ могут быть им переданы.

Как трактовать формулировку «расположены на территории громады»? Есть случаи, когда этот термин понимают, как «место регистрации юридического лица». В связи с этим происходят некоторые манипуляции. Мы знаем примеры перерегистрации юрлица на другой территории в попытке избежать передачи имущества. Однако в Законе «О добровольном объединении территориальных громад» речь идет именно о физическом (фактическом) месте расположения объекта. Поэтому такие манипуляции с перерегистрацией бесперспективны.

Когда лучше начинать и заканчивать процесс передачи? В ОТГ, созданные до 2018 года, имущество может передаваться прямо сейчас, без каких-либо временных ограничений. Кстати, оно уже должно было быть передано. В ОТГ, созданные в 2018-ом году, где выборы состоялись в этом году, согласно законодательству имущество должно быть передано до 1 января 2019 года. Но, учитывая, что эти громады еще не перешли на прямые межбюджетные отношения, надо взвесить возможность финансирования коммунальных учреждений. Если в 2018 году в ОТГ не будет достаточных налоговых поступлений, было бы логично начать процедуру осенью, а завершить в конце года.

Как быть жителям громад, не вошедших в состав ОТГ, но пользовавшихся услугами коммунального учреждения до передачи имущества от райсовета к ОТГ? Вопрос можно решить договором о сотрудничестве громад. Законодательство позволяет заключать такие договоры о сотрудничестве ОТГ и совместно финансировать учреждения, что даст возможность жителям нескольких населенных пунктов получать там услуги. Такой механизм реализуется в Бурыньском районе: после передачи Центра первичной медико-санитарной помощи громады, вошедшие в состав ОТГ, инициировали заключение таких договоров, чтобы жители на местах могли пользоваться услугами структурных подразделений Центра в селах.

Школы жизни

Как создать эффективную систему образования на уровне общин, участникам Форума рассказал эксперт по вопросам образования Центрального офиса реформ при Минрегионе Сергей Дятленко.

По его словам, громадам не стоит держаться за малокомплектные школы: начальная школа еще может быть маленькой, средняя – так себе, а старшая не может априори.

- Ходить в свою школу – это одно, а качество образования – совсем другое. Чем раньше дети выедут из села, тем раньше они адаптируются в социуме, - считает С.Дятленко. – знание методики и педагогики делает классного учителя только на 15%, а на 85% ребенок должен получить т.н. «мягкие знания» - навык критического мышления, умение работать с людьми, дискутировать, оценивать риски, проявлять инициативу и пр. Школа и родители должны это понять: не физикой и математикой единой. Когда на последней странице учебника есть правильное решение – это капец! Ведь в жизни не всегда есть правильное решение, иногда их несколько. Шаблоны мешают учиться.

Сумская область в лидерах по созданию опорных школ – 10% от общего количества таких школ по стране. Важно понять: опорная школа – это лидер образования в регионе, когда ее директор, руководя филиалами, подтягивает их уровень. 

К сведению: Сумской региональный Форум состоялся при поддержке Программы "U-LEAD с Европой", которая финансируется совместно Европейским Союзом и государствами-членами Данией, Эстонией, Германией, Польшей и Швецией и поддерживает реформу децентрализации и ее секторальные направления.

Сумской "Центр развития местного самоуправления" создан тоже при поддержке Программы "U-LEAD с Европой" и Минрегиона.