Законопроєктом пропонується змінити окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. 

Зокрема, пропонується запровадити:

• • Три рівні адміністративно-територіального устрою: громада - округ [укрупнений район] - регіон.

• * Виборний та виконавчий орган на рівні округу не є обов'язковими. Якщо громади беруть на себе всі повноваження та відсутній додатковий спільний інтерес, то і предмету для створення органу нема

• • Офіси префектів на рівні областей і округів. Функція нагляду та контролю без втручання в господарську діяльність ОМС, на відміну від поточної моделі з МДА

• • Префект є державним службовцем. Механізм ротації. Не більше 3 років на одному місці. Щоб не зростались з місцевими елітами

• • Особливий статус має тільки Київ. Нема підстав для такого статусу у Севастополя

• • Президент отримує право зупинити акт ОМС, що загрожує територіальній цілісності та національній безпеці

• • Зміни назви областей без внесення змін до КУ. Усе інше - це спекуляції на темі. Межі областей і перелік населених пунктів, що входять до їх складу і зараз можна змінити звичайним законом. Ніхто області не ліквідовує і не скорочує!

• • Префекти по всій країні запрацюють не пізніше 01.03.2021

• • ОДА та РДА працюють до створення виконкомів нових обраних на виборах рад, але не пізніше 01.03.2021

Чергові вибори до всіх органів місцевого самоврядування у 2020 році відбудуться вже на новій територіальній основі. 

В даній статті я спробую показати своє особисте бачення і наведу свої аргументи чому потрібно укрупняти райони в Сумській області і буде достатньо 3 нових центрів адміністративних округів у Сумах, Конотопі та Шостці.  

Я спробував визначити потенційні центри нових адміністративних округів Сумської області, їх склад і межі, з урахуванням всіх наведених вище критеріїв щодо них.

При моделюванні округів у Сумській області були враховані наступні вимоги та критерії:

• • Розвинені адміністративні центри в Сумській області

• • Спроможність [наявність територіальних підрозділів ЦОВВ та інших державних установ, лікарень, транспортна інфраструктура та перевізники, бюджетна спроможність та наявність виробництва чи інших джерел фінансових ресурсів]

• • Історичну специфіку [усталені бізнес-звʼязки, спільні програми та проекти, співробітництво територіальних громад]

• • Експертну та громадську думку щодо такого моделювання

• • Відповідність європейським стандартам N.U.T.S. III для статистичного аналізу 

За методикою, територія нових округів має бути компактною, географічно цілісною та зв’язною [не мати територіальних анклавів та ексклавів]. Чисельність населення округу має становити не менше 150 тис. осіб.

Центрами нових округів в першу чергу визначатимуться міста – обласні центри, а також міста з населенням не менше 50 тис. осіб, якщо вони розташовані на відстані не ближче 30 кілометрів від межі міста - обласного центру. Зона доступності до центрів нових округів – не більше 60 кілометрів по автомобільних дорогах.

На територіях, які поза зоною доступності цих 60 км, окружними центрами пропонують визначати населені пункти, де мешкає не менше 10 тис. осіб.

А ось районних рад і районних бюджетів на рівні нових адміністративних округів не планується. Райони ліквідуються, замість них будуть округи як чисто адміністративні одиниці.

Повноваженнями для нових адміністративних округів мають точно стати:

• • нагляд за дотриманням Конституції та законів прийнятих рішень ОМС

• • координація діяльності терпідрозділів ЦОВВ у межах адмін округу

• • місцева екологічна політика

• • розробка та супровід інфраструктурних проектів районного значення, погодження проектів Державного фонду регіонального розвитку

Важливо зрозуміти, що послуг, за якими людям потрібно буде їхати "в район" не залишиться.

Більшість послуг вже зараз люди можуть отримувати не в районі, а в громадах, у тому числі – у Центрах надання адміністративних послуг [ЦНАП]. Коли спроможні громади покриватимуть усю територію Cумської області, будуть створені ефективні мережі надання якісних послуг в усіх спроможних громадах, - їхати в район людям не буде за чим.

Тому, при визначенні потенційних центрів адміністративних округів варто враховувати історичні фактори розселення жителів міських громад, етнічні та релігійні фактори, кількість населення, темпи міграції, розвинену мережу вже створених спроможних ОТГ, їхню інфраструктуру, територіальне розміщення відносно меж нових укрупнених районів, транспортну доступність до цих населених пунктів, територіальну організацію влади в Сумській області, найбільші промислові центри та наявність кваліфікованих кадрів для роботи в нових префектурах, можливості для реалізації сучасних проектів регіонального розвитку, а не "латання" старих споруд та ін. 

Зокрема, відповідність всім вимогам, а також потенціал сучасного розвитку відмічається у наступних містах Сумської області, які потенційно можуть бути визначені адміністративними центрами укрупнених округів:

• Суми – обласний центр, в місті розміщенні усі обласні підрозділи ЦОВВ, ОДА, обласні суди та прокуратура; потенційно проживатиме 642,2 тис. населення

• Конотоп – місто обласного значення, в місті розміщено 5 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд; потенційно проживатиме 284,4 тис. населення 

• Шостка – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд; потенційно проживатиме 228,7 тис. населення

Відтак я пропоную у майбутній Закон України "Про створення, ліквідацію та формування меж районів/ адміністративних округів в Україні" прописати межі нових адміністративних округів у Сумській області в такому форматі:

• Ліквідувати райони у Сумській області: Білопільський, Буринський, Великописарівський, Глухівський, Конотопський, Краснопільський, Кролевецький, Лебединський, Липоводолинський, Недригайлівський, Охтирський, Путивльський, Роменський, Середино-Будський, Сумський, Тростянецький, Шосткинський, Ямпільський райони.

Утворити адміністративні округи у складі наступних територіальних громад Сумської області:

• Сумський адміністративний округ [адміністративний центр – Суми]: Сумська, Охтирська, Лебединська міські ради, міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Сумського, Білопільського, Лебединського, Краснопільського, Охтирського, Великописарівського, Тростянецького районів

• Конотопський адміністративний округ [адміністративний центр – Конотоп]: Конотопська, Роменська міські ради, міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Конотопського, Буринського, Кролевецького, Путивльського, Роменського, Липоводолинського, Недригайлівського районів

• Шосткинський адміністративний округ [адміністративний центр – Шостка]: Шосткинська, Глухівська міські ради, міські, сільські, селищні ради, що входили до складу Шосткинського, Середино-Будського, Ямпільського, Глухівського районів

Територія Сумської області за планувальними характеристиками знаходиться в цілому в доволі сприятливих умовах: колись була спланована магістральна мережа майже по всій території області, все XX cт. відбувалося рівномірне розташування мережі міських поселень на транспортних зв’язках. Проте, катастрофічний занепад інфраструктури та міграція населення за останні двадцять років довели Сумську область до стану, коли планувати сучасний розвиток можна лише на основі основних планувальних центрів.

При цьому, міські поселення є планувальними центрами різної категорії, а транспортні комунікації та природні комплекси – планувальними вісями [лінійні та смугової домінанти].

Планувальні центри та вісі, що формуються під впливом народногосподарських функцій загальнодержавного та міжрегіонального значення, є елементами І-го порядку. Вони є найбільш привабливими для розміщення промисловості, розселення, зосередження функцій обслуговування населення.

Головні планувальні центри області розміщені в місцях перетину вісей І-го та ІІ-го порядку: це – Суми, Конотоп, Шостка.

Планувальні центри ІІ-го порядку розміщені як на перетині вісей ІІ-го порядку, так і на перетині вісей І-го та ІІ-го порядку: це Дружба, Білопілля-Ворожба, Ромни, Глухів, Охтирка.

Планувальні центри ІІІ-го порядку тяжіють до вісей ІІ-го порядку і формуються під впливом промислово-господарських функцій районного та міжрайонного значення. До них віднесені Лебедин, Тростянець, Буринь, Кролевець.

В якості планувальних осей першого порядку на території області є:

• • міжнародний транспортний автомобільний коридор М02 Кіпті-Глухів-Бачівськ-на Брянськ

• • автомобільна траса Н07 Київ-Суми-Юнаківка-на Курськ

• • залізниця Конотоп–Зернове [на Брянськ] - міжнародний залізничний коридор

Планувальні вісі та центри другого порядку формуються під впливом зв’язків, як внутрішньо обласних, так і суміжних зовнішніх територій. Вони здійснюють вирішальний вплив на розміщення можливих іноземних інвестицій, розбудову логістики, і взагалі на планувальну організацію території значних частин громад Сумської області.

Затвердженою на сьогодні Схемою планування території Сумської області виділені наступні функціональні зони та їхні частини/підзони [Див. на графіку вище].

Для нашого моделювання нового районного/субрегіонального рівня АТУ важливим є саме аналіз зон урбанізації та розосередженого розселення у Сумській області, в тому числі:

• підзона інтенсивної урбанізації

• підзона осередкової урбанізації

Зона урбанізації включає території міських поселень, селищ міського типу та сіл, пов’язаних між собою виробничою діяльністю, трудовими та періодичними культурно-побутовими поїздками, та територіально тяжіє до І-ої зони рекреації, природного та відтворюваного ландшафту. Зона урбанізації розміщується суміжно із зоною перетворюваного ландшафту та "вливається" в нього, тому що остання є для неї життєво необхідною.

В Сумській області чітко виділяються три підзони інтенсивної урбанізації: Сумсько-Білопільська, Конотопська і Шосткинська, на основі міст Суми, Конотоп та Шостка, на території яких передбачається розвиток наукоємних технологій, створення нових робочих місць, розвиток інфраструктури тощо. 

На наступних слайдах дозволю собі продемонструвати графічно зони інтенсивної та осередкової урбанізації навколо міських громад Сумської області, а також розвиток промисловості та транспортної інфраструктури, про які йшлося вище.

Саме на основі цих міст пропоную сконцентрувати увагу законодавців під час розробки законопроекту "Про створення, ліквідацію та формування меж районів/ адміністративних округів в Україні" і визначити центри нових укрупнених районів/адміністративних округів у містах Суми, Шостка та Конотоп.

Переваги даної моделі:

• • модель повністю відповідає Методичиним рекомендаціям щодо критеріїв формування адміністративних одиниць нового субрегіонального/районного рівня в Україні

• • модель відповідає історичній парадигмі розселення та колонізації окремих територій Сумщини в різні історичні епохи: Суми, Слобожанщина – це територія колоністів, відвойована у "дикого поля" територія у другій пол. XVII ст.; Конотоп, Ромни – внутрішня територія Гетьманщини, дуже історичні українські території, але колонізовані за півтоліття до того – в першій половині XVII cт. Шостка, Глухів – це оборонні північні землі теж традиційної України, але зі своєю власною історією; вже в XX ст. Сумська область була створена у 1939 році десь за схожим "ласкутним" історико-етнічним принципом, тільки тоді це було необхідно для підготовки імперії до світової війни

• • модель повністю відповідає вимогам N.U.T.S. III [фр. -nomenclature des unités territoriales statistiques] у Європейському Союзі стандарт територіального поділу країн для статистичних цілей

• • не повторює помилки попередніх років, коли рішення приймалися під впливом політичних еліт, народних депутатів, чергових виборів та інформаційної складової, а керується виключно урбаністичним підходом та вже набутим досвідом впровадження реформи децентралізації у Сумській області за 2016-2019 рр.

• • сприятиме в скорішій перспективі на основі нових адміністративних округів сформувати три нових Госпітальних округи – Північний з центром у Шостці, Центральний з центром у Конотопі та Південний з центром у Сумах; зробить зрозумілою логіку для об’єднаних громад в розробці і впровадженні довгострокових стратегій розвитку своїх лікарень і госпітальних округів в цілому; госпітальні ради нарешті матимуть шанс запрацювати за зрозумілими правилами довгострокового планування

• • cприятиме більш чіткому плануванню по розташуванню офісів ЦОВВ в центрах адміністративних округів у Сумській області, планувати розбудову мережі віддалених робочих місць цих ЦОВВ в інших територіальних громадах

• • модель адекватно відповідає існуючому стану реалізації реформи децентралізації в Сумській області, стимулює вже створені міські і сільські об’єднані територіальні громади, які першими пішли в реформу і сьогодні показують непогані темпи розвитку;

• • робить зрозумілим планування транспортних шляхів [за умов швидкого знелюднення величезних територій], проектування індустріальних парків для концентрованого промислового виробництва і побудови великих логістичних центрів [в кожному з нових адмін. округів], розміщення філій університетів і підготовку спеціалістів вузьких спеціалізацій для правового регулювання та державного управління в префектурах цих округів, по суті підготовку нової управлінської еліти, перезапуск правил і принципів державної служби

• • в більшій часовій перспективі дозволить ефективніше планувати систему територіальної оборони та розгортати інфраструктуру безпеки автономно в кожному з адміністративних округів

• • в кожен адміністративний округ буде входити більше 10 реально спроможних об'єднаних територіальних громад базового рівня [мінімум 33 громади≈максимум 37 громад на всю Сумську область], які відповідатимуть всім оновленим вимогам до їх створення і ефективного функціонування; це оптимально і з точки зору навантаження на апарат майбутніх префектів, і з точки зору розбудови "твердої" інфраструктури мережі надання послуг, і для розробки проектів регіонального розвитку для побудови нових об'єктів

Недоліки даної моделі:

• • неготовність громадської та експертної думки до такої моделі, несприйняття її майже всім існуючим правлячим класом в Сумській області

• • відсутність будь-якого притомного стратегічного планування в Сумській області [навіть серйозно ніхто не розпочинав цю роботу], зокрема й розробки проектів реалізації під Стратегію розвитку області до 2027 року саме під таку модель утворення 3 нових адміністративних округів

• • відсутність на сьогодні якісного дорожнього сполучення між ключовими адміністративними центрами округів [траса Р61 Батурин-Конотоп-Суми; траса Р60 Кролевець-Конотоп-Ромни-Пирятин; частково траса Р44 Суми-Путивль-Глухів], це вимагатиме багато часу і грошей перебудувати логістику розміщення нових установ, визначення нових маршрутів пацієнтів при їхній терміновій госпіталізації в межах нових госпітальних округів; але альтернативи цьому немає

• • громади в регіоні будуть надалі у XXI ст. розвиватися переважно вздовж головних транспортних магістралей, які з’єднуватимуть найбільші міста Сумської області: траса Н07 [Київ-Суми-Юнаківка-на Курськ], траса Р44 [Суми-Путивль-Глухів] та траса Р46 [Харків-Охтирка]; іншим буде вкрай важко будувати сучасне урбаністичне життя і конкурувати з цими центрами, це потрібно розуміти вже сьогодні; але альтернативи знов таки іншої немає

• якщо дана модель буде в подальшому якісно розроблена, швидко прийнята Урядом, але її нікому буде правильно впроваджувати у життя, визначати чіткі пріоритети для державних інвестицій і моделювання ефективних мереж надання послуг жителям – вона просто буде в черговий раз дискредитована; для її реалізації потрібен концентрований патріотичний менеджмент вмотивованих людей. 

Олександр Хоруженко, експерт з реформування місцевого самоврядування та реформи децентралізації в Україні