Цей текст я спробував зробити максимально лаконічним і аргументованим для подальшого сприйняття, зрозумілим для "своїх". Дуже розраховую, що цей аналіз буде використано Урядом та профільним міністерством при написанні нового закону про адмін.-тер. устрій базового рівня, зокрема в додатку про Сумську область. 

У вакуумі стратегічного нерозуміння майбутнього реформи децентралізації, що відбувалося під час зміни влади на центральному рівні, відчував себе багато хто з реформаторів. І більшою мірою відчуває і сьогодні.

Потроху ситуація почала змінюватися у жовтні 2019 р., коли Міністерство розвитку громад та територій України запропонувало оновити Методику формування спроможних громад, а саме критерії ресурсної спроможності об’єднаних територіальних громад. Про це сказала Міністр розвитку громад та територій України Альона Бабак під час публічної презентації змін до Конституції України та пріоритетів Уряду щодо реформування місцевого самоврядування.

Уряд надіслав обласним державним адміністраціям нові Методичні рекомендації щодо оцінки рівня спроможності територіальних громад. 

Також в Уряді нарешті визнали, що рішення про спроможність багатьох ОТГ були більше політичними, ніж об’єктивними.

Чинна методика передбачає, що "спроможна територіальна громада — територіальні громади сіл/селищ, міст, які в результаті добровільного об’єднання здатні … забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці".

Там же згадується, що, крім міст обласного значення і районних центрів, ОТГ можуть утворюватися і навколо населеного пункту, яке "має відповідні кадрові ресурси, фінансове забезпечення та розвинуту інфраструктуру [зокрема, на території якого є загальноосвітній навчальний заклад I-III ступеня, проживає не менш як 250 дітей шкільного і 100 дітей дошкільного віку]".

Згідно нової методики, тепер в ОТГ має проживати щонайменше 250 дітей шкільного віку та 100 дітей дошкільного віку. Завдяки цьому показнику буде зрозуміло чи доцільно створювати опорну школу в громаді та виділяти кошти з Держбюджету на її комплектацію. Також в спроможній громаді має проживати не менше 5 тисяч осіб. Саме така кількість мешканців забезпечить ресурсний та кадровий потенціали. Тоді громада була здатна впроваджувати проекти, які сприятимуть розвитку ОТГ.

Крім того, пропонується враховувати індекс податкоспроможності бюджету громади на рівні не менше 0,3, а також встановити, що частка місцевих податків та зборів у власних доходах місцевих бюджетів складає не менше 10%.

Нижче пропоную аналіз вже створених об'єднаних територіальних громад Сумської області відповідно до запропонованої Мінрегіоном методики оцінки рівня спроможності станом на сьогоднішній день.

Таке нове бачення спроможності громад, ініційоване Урядом - це дуже добре. Але, на мою думку, недостатнє.

На поверхні є ще десятки факторів, не числових, на які при моделюванні нового адміністративно-територіального устрою Сумської області, потрібно звертати увагу. Це фактори етнічного заселення, швидкого прогнозованого обезлюднення великої території в найближчі роки, географічне і геополітичне розташування області, потенціал для економічного розвитку та побудови транспортної логістики навколо міст, виклики територіальної оборони та інших безпекових заходів, бажання місцевих еліт розвиватися і підтримувати реформи, фактор інституційних змін у фінансуванні та управлінні на рівні вторинної та третинної ланки охорони здоров'я, який відіграватиме ключову роль у фінансовій спроможності нових створених громад, майбутні моделі безпекових округів, etc.

Тільки враховуючи всі ці елементи нової конструкції місцевого самоврядування у Сумській області, можна адекватно змоделювати базовий рівень нового АТУ регіону. При цьому розуміти, що незадоволених буде більш, ніж достатньо. І це потребуватиме широкої комунікації,  набір аргументів для багатьох людей.

Це виклик для обласної влади. Але така ціна реформи, щоб побудувати міцний конкурентний фундамент для швидкого розвитку створених громад у майбутньому.

Нижче на карті з подальшим описом наводжу своє бачення моделі нового адміністративно-територіального устрою базового рівня у Сумській області. З аргументами "за" і "проти", описом загроз і компромісів, можливостей та перспектив.

Пропоную на базовому рівні громад створити 35 ОМС в межах трьох адміністративних округів навколо міст, селищ міського типу та вже створених сільських ОТГ з наступними центрами:

Сумський адміністративний округ [16 громад]:

• м. Суми

• с. Хотінь

• с. Верхня Сироватка

• с. Миколаївка [Сумського району]

• с. Степанівка

• м. Білопілля

• с. Річки

• с. Миколаївка [Білопільського району]

• м. Охтирка

• с. Комиші

• м. Тростянець

• с. Боромля

• смт. Велика Писарівка

• м. Лебедин

• смт. Краснопілля

• с. Миропілля

Конотопський адміністративний округ [12 громад]:

• м. Конотоп

• с. Дубов'язівка

• с. Бочечки

• м. Ромни

• с. Андріяшівка

• с. Хмелів

• смт. Липова Долина

• смт. Недригайлів

• с. Вільшана

• м. Буринь

• м. Путивль

• с. Нова слобода

Шосткинський адміністративний округ [7]:

• м. Шостка

• м. Глухів

• м. Кролевець

• м. Ямпіль

• м. Дружба

• смт. Середина Буда

• смт. Зноб-Новгород

1. Суми і Сумський район

Сумська міська ОТГ повинна значно розширити свої межі. До вже приєднаної Піщанської сільської ради, до міста потрібно доєднати Стецьківську, Бітицьку, Чернеччанську громади згідно чинного Перспективного плану.

Не потрібно приєднувати с. Косівщину до Степанівської ОТГ [як це зараз пропонує Сумська ОДА]. Це вже давно по факту територія міста. Не потрібно створювати Садівську ОТГ із включенням туди розрізнених сел. Село Сад - це теж фактично міська територія, а решта сіл знаходиться по трасі на м. Ромни, їх потрібно вже зараз приєднувати до Сум. Також до Сумської ОТГ потрібно приєднати Голубівську сільську раду з нинішнього Лебединського району, яке розташоване на цій же трасі.

Могрицьку сільську раду буде доцільно приєднати до Миропільської сільської ОТГ нинішнього Краснопільського району.

Хотінська ОТГ запланована правильно. Миколаївська ОТГ - теж більш-менш. Степанівська ОТГ - хоч і невелика і поруч з Сумами - це по суті в майбутньому індустріальний парк під Сумами, теж має право на самостійний розвиток.

Вже створені Бездрицька ОТГ, Верхньосироватська та Нижньосироватська ОТГ як окремі суб'єкти мають дуже обмежені ресурси. Їх потрібно приєднувати до міста Суми - або просто Бездрик, хоч всі три разом. Або на крайній випадок об’єднувати їх разом і нехай буде одна крупна громада з центром у Верхній Сироватці. Але за будь-яких сценаріїв моделювання - місто Суми повинно значно збільшитися в території.

Моя пропозиція на сьогодні - Бездрицьку ОТГ доєднати до міста Суми. Верхньосироватську й Нижньосироватську об'єднати з центром у першій громаді з перспективою в майбутньому доєднатися до Сум.

Цю модель Сумська ОДА з 2016 р. штучно блокувала через протистояння з мером Олександром Лисенком на основі партійного протистояння БПП та БЮТ. Зараз це стало неактуальним і модель можна впроваджувати в життя.

2. Охтирка і Охтирський район

Найбільшою помилкою Сумської ОДА в реформі став той факт, що місто Охтирка штучно було затиснуто в удавку Чернеччанською ОТГ, офіс якої, апарат і всі служби знаходяться в місті Охтирка. Це з самого початку була громада, на яку виводилася рента від видобутку нафти з усього району. І цим самим блокувався розвиток міста. Тому, на мою думку, до вже створеної Охтирської міської ОТГ потрібно доєднати Чернеччанську ОТГ.

Також доцільним вбачається приєднати до міста Грунську сільську ОТГ. Це план мінімум. План максимум - потрібно приєднати до Охтирки і по суті банкрота - Киріківську ОТГ із сусіднього Великописарівського району. 

Самі вони не виживуть, у Велику Писарівку доєднувати не логічно, залишається варіант м. Охтирка, або взагалі альтернативний варіант - Тростянецька ОТГ, яка вже межує з Киріківською ОТГ через с. Кам'янку та с. Кам'янецьке.

Проблемою є те, що за рахунок коштів ДФРР у 2016-2018 рр. в Охтирську ЦРЛ було інвестовано більше 100 млн. грн. Тепер за нашими підрахунками на 2020 р. ймовірний бюджет лікарні складе 92 млн. грн., а заробити у НСЗУ місто зможе тільки трохи більше 42 млн. грн. І до того ж Уряд на минулому тижні ліквідував Охтирський госпітальний округ як ми розуміємо. Тому цей медичний комплекс можна втримати тільки створивши справді велику спроможну міську громаду, одну з базових у Сумській області.

3. Тростянець і Тростянецький район

Сумська ОДА пропонує забрати у Тростянецької ОТГ три сільські ради, які впритул підходять до меж міста - Люджанську, Криничанську та Білківську сільські ради. Та приєднати їх до вже створеної Боромлянської ОТГ.

Це абсурдне рішення і з логістичного боку, і з боку здорового глузду.

Тростянецька міська ОТГ є лідером реформи децентралізації у Сумській області. Точкою промислового, культурно та інвестиційного зростання. ОТГ першою і єдиною на сьогодні взяла собі на баланс районну ЦРЛ і активно її модернізує, розраховуючи на жителів якомога більшого радіусу проживання. По ряду напрямків конкурує з Охтирською ЦРЛ, зокрема хоче повністю забрати усі пологи в межах Охтирського госпітального округу. 

Моя пропозиція - до Тростянецької ОТГ додатково до Перспективного плану доєднати Тарасівську та Солдатську сільські ради із нинішнього Великописарівського району.

До Боромлянської сільської ОТГ доцільним буде приєднання громади сел Великий Вистороп та Малий Вистороп із нинішнього Лебединського району.

4. Ромни і Роменський район

Кордони міста Ромни потрібно суттєво розширити. 

Іншим центром об’єднаної громади повинна стати вже створена Андріяшівська сільська ОТГ на півдні нинішнього Роменського району. Цього цілком може вистачити.

Є варіант по нинішньому Перспективному плану створити ще Хмелівську ОТГ на півночі Роменського району [хоча досьогодні центр планувався у с. Сміле]. І це цілком прийнятно, на мою думку.

Але в жодному разі не створювати Пустовійтівську ОТГ. Це передмістя Ромен. І це проект концентрації по суті всіх державних земель Роменського району під майбутній її продаж. Цього допустити не можна в жодному разі.

5. Конотоп і Конотопський район

Сумська ОДА завжди планувала створити ще одну адміністративну удавку - тепер навколо міста Конотоп у вигляді Попівської ОТГ. Це абсурдне рішення.

Центрами повинні стати суттєво територіально укрупнена вже створена Конотопська міська ОТГ. А також вже створені Бочечківська сільська та Дубов’язівська селищна ОТГ.

Кордони на півдні району між Конотопською міською та Дубов’язівською селищною громадами потрібно додатково прорахувати.

6. Недригайлівська ОТГ і Недригайлівський район

Тернівська ОТГ, яка була юридично створена, але фактично не запущена в життя, повинна бути ліквідована. В будь-якому форматі її створити більше не вдасться.

Сумська ОДА пропонує і надалі залишити в Недригайлівському районі три ОТГ - Недригайлівську, Вільшанську та Коровинську. І це кардинально не правильно. 

На мою думку, тут найкращим був би варіант - "один район - одна громада".

План мінімум для законодавців - приєднати Коровинську сільську ОТГ до Недригайлівської селищної ОТГ. Мій варіант саме такий.

В майбутньому Вільшанська сільська ОТГ матиме перспективу доєднатися до Недригайлівської селищної ОТГ.

7. Липоводолинський район

Щоб не створювати ситуацію, коли Синівська ОТГ буде ще кілька років мучитися, краще в законі про адмін.-тер. устрій прописати сторення однієї громади - Липоводолинської ОТГ. Теж формат - "один район - одна громада".

8. Глухів і Глухівський район

Сумська ОДА пропонує в новому законі створити 5 громад на території нинішнього Глухівського району. У цьому немає глибокого смислу.

Ідеальний варіант - "один район - одна громада". Я так на карті і пропоную.

Компромісний варіант - можна створити максимально велику Глухівську міську ОТГ, і залишити в тих же кордонах вже існуючі об'єднані територіальні громади - Березівську та Шалигінську сільські ОТГ, які створені в добровільному порядку під час реформи децентралізації. З перспективою доєднатися до Глухівської міської ОТГ у майбутньому.

9. Білопілля і Білопільський район

Сумська ОДА пропонує створити в новому законі Ворожбянську ОТГ, яка не передбачена навіть Перспективним планом, хоч теоретично така можливість колись розглядалася. Я не бачу в цьому жодного практичного сенсу. Це подрібнення остаточно призведе до закриття багатьох комунальних закладів у Білопільській міській ОТГ, яка в наступному році забере їх собі у власність, в тому числі районну ЦРЛ.

В ідеалі я бачу на території району три центри ОТГ - м. Білопілля, с. Річки та с. Миколаївка. Всі три ОТГ вже фактично створені. Інших центрів створювати немає сенсу.

10. Путивль і Путивльський район

Незважаючи на те, що Новослобідська сільська ОТГ Путивльського району має низький рівень за всіма критеріями спроможності, вважаю за доцільне залишити її як окремий ОМС в новому законі про адмін.-тер. устрій. Путивльський район - це етнічно російська територія, яка увійшла в склад України в 1926 році. На сьогодні територія двох створених ОТГ населена переважно росіянами, і частково субетносом - горюни. Ми свідомо у 2016-2017 рр. пішли на подрібнення цього анклаву, щоб дати можливість ряду сільських громад увійти в реформу децентралізації і збудувати новий тип самоврядування на цих територіях.

До того ж, це велика прикордонна смуга з історичним релігійним спадком у вигляді православних монастирів. Ця територія вимагатиме до себе посилену увагу в майбутньому, можливо через прийняття спеціальних регіональних програм розвитку, через дуже швидке обезлюднення і наявність величезного кордону з Росією.

11. Шостка і Шосткінський район

Я цілком підтримую ідею про створення великої Шосткінської міської ОТГ на базі принципу "один район - одна громада". Місто Шостка стане центром адміністративного округу і сподіваюся, що Шосткінський госпітальний округ буде збережено. 

12. Ямпільський район, С.Буда та Зноб-Новгород

Сумська ОДА пропонує згідно Перспективного плану додатково створити Свеську міську ОТГ в межах нинішнього Ямпільського району. Але великого економічного і демографічного смислу в цьому немає. 

Центрами великих територіально, але слабких економічно і швидко втрачаючих демографічно ОТГ повинні стати: вже створені Дружбівська міська ОТГ та Зноб-Новогородська селищна ОТГ. І потрібно буде створити також Ямпільську міську ОТГ та Середино-Будську селищну ОТГ.

Переваги даної моделі:

• • Томас Джефферсон говорив, що "закони пишуть для звичайних людей, тому вони мають ґрунтуватися на звичайних правилах здорового глузду", моє бачення нового базового рівня адміністративно-територіального устрою Сумської області базується перш за все на здоровому глузді, не лобіюванні жодних інтересів

• • в цілому відповідає оновленим Методичиним рекомендаціям щодо оцінки спроможності територіальних громад

• • не повторює помилки попередніх років, коли рішення часто приймалися в інтересах аграрних лобі, керівництва обласної ради, в інтересах народних депутатів, а керується виключно урбаністичним підходом та вже набутим досвідом впровадження реформи децентралізації у Сумській області у 2016-2019 рр.

• • більшість цих запроектованих громад розробили власні довгострокові стратегії розвитку, включно з переліком проектів їх реалізації, що сприятиме тісній конкуренції між громадами за державні й приватні інвестиції для розвитку

• • cприятиме більш чіткому плануванню і подальшій розбудові мережі надання адміністративних, соціальних та інших послуг в територіальних громадах, також формуванню великих та малих безпекових округів і побудові Центрів безпеки громад

• • адекватно відповідає існуючому стану реалізації реформи децентралізації в Сумській області, стимулює вже створені міські і сільські об’єднані територіальні громади, які першими пішли в реформу і сьогодні показують гарні темпи розвитку

• • робить зрозумілим об'єм роботи для майбутніх офісів префектів з центрами у Сумах, Шостці та Конотопі; хоча кількість громад в кожному з адміністративних округів об'єктивно буде не пропорційною, але це залежить від густоти населення у громадах та економічного потенціалу розвитку територій

• • сприятиме збереженню більшої частини існуючої мережі закладів охорони здоров'я, яку спроможні громади у 2020 році візьмуть собі у власність і нестимуть у подальшому відповідальність за її розвиток

• • створення великих міських громад навколо міст Суми, Конотоп, Шостка, Ромни, Охтирка, Глухів запустить процес стирання історичної різниці в менталітеті міського й сільського жителя, зробить простих людей більш мобільними і соціально відповідальними, з часом нормою стане практика "живу в селі, працюю - в місті"

• • дасть можливість поступово збудувати в Сумській області справді нове місцеве самоврядування, а не його муляж; запропонована модель спроможних громад сприятиме появі сильних управлінських команд після місцевих виборів 2020 року, які знатимуть під який формат територіального управління вони йтимуть на вибори

Недоліки даної моделі:

• • можливий агресивний спротив з боку керівництва вже створених об'єднаних територіальних громад у правовій рамці "добровільність", особливо тих, де сильне аграрне чи нафтове лобі

• якщо дана модель буде в подальшому якісно розроблена, проголосована у Верховній раді, але її нікому буде правильно впроваджувати у життя, визначати чіткі пріоритети для державних інвестицій і моделювання ефективних мереж надання послуг жителям – вона просто буде в черговий раз дискредитована; для її реалізації потрібен концентрований патріотичний менеджмент вмотивованих людей.  

Олександр Хоруженко, експерт з реформування місцевого самоврядування та реформи децентралізації в Україні