Загальна частина. Оцінка поточної ситуації та подальше об’єднання громад Сумщини

Для повноцінного усвідомлення поточного стану об’єднання громад,  вважаю за необхідне зазначити не тільки про формальні [моніторингові] показники, а й про негласні реалії процесу створення ОТГ в Сумській області станом на початок липня 2018 року.

Згідно останньої редакції Перспективного плану формування територіальних громад Сумської області [затв. Розпорядженням КМУ № 318-р від 16.05.2018 р.] замість існуючих 298 сільських, селищних та міських громад планується створити 53 об’єднані територіальні громади. На цей час вже створено 32 ОТГ, у 29-ти з яких вже пройшли перші вибори, а ще 2 громади очікують їх проведення восени [Путивльська міська ОТГ, Річківська сільська ОТГ]. До кінця незрозумілою залишається ситуація з Тернівською ОТГ, створеною з частин Недригайлівського та Буринського районів.

На сьогодні, територія Сумської області, що покрита ОТГ, становить 8741 кв.км.  або 36,7 %.  Населення області, що проживає в ОТГ - 238,2 тис. осіб або 21,8 %.

Існуючі думки і позиції деяких людей по типу: "ще є час спокійно пожити за старими правилами і нікуди не квапитись", "скоро прийде нова влада і все відмінить" і т.д. і т.п. – є банальним самонавіюванням та самообманом, бо жити так легше і простіше. Процес добровільного об’єднання громад  вже вийшов на завершальний етап [по Сумській області в тому числі] і протягом наступних рік-півтора уся країна дійде до фінішу реформування місцевого самоврядування та створення нового адмін.-територіального устрою.

В Сумській області станом на сьогодні тривають процеси по добровільному об’єднанню 6 потенційних громад [про кожну окремо в особливій частині], у яких до кінця цього року є реальна можливість остаточно об’єднатись і створити ОТГ, більшість з яких  має встигнути піти на перші вибори з Путивльською та Річківською, що відбудуться  28 жовтня 2018 року.

Через півроку кількісний показник створених шляхом добровільного об’єднання громад в Сумській області може сягнути позначки в 38 ОТГ із 53 запрограмованих. 

Ті 15 ОТГ, які передбачені Перспективним планом, але будуть ще не створені на кінець цього року, у наступному 2019 році мовчки  отримуватимуть: або власний паспорт, або опікуна-піклувальника в особі сусідньої ОТГ. Вирішення долі кожної неутвореної ОТГ вже матиме підтекст "адміністративного об’єднання" громад і носитиме більше примусовий характер, аніж добровільний. 

Оскільки завів вже мову про 2019 рік, то потрібно згадати про дуже популярний міф, яким полюбляють користуватись деякі теперішні представники влади, особливо районного рівня. Суть цього міфу зводиться до того, що після весняних виборів Президента України у 2019 році буде здійснено «откат» реформи децентралізації. Що ж, можу вказати тільки одне, - цей міфічний «откат» невідомим президентом тому і називається міфом, бо хтось із заінтересованих його придумав для народу тільки через брак конструктивних аргументів проти об’єднання громад, а тому виконавцю поставлено завдання "кормити сніданками" особливо довго і результативно голодні уми простих людей.

Повторюсь, але реформа місцевого територіального устрою шляхом об’єднання громад – це вже незворотній процес, нажаль не всі це розуміють.

ІМХО. Єдине, що можливо зробити з реформою, - це "очолити її", направити у "своє/інше русло" або "підлаштувати її під себе", але аж ніяк не можливо повернути результати реформи до рівня попереднього стану існування та взаємовідносин..

Серед тих прогнозованих 15-ти громад із усіх 53-х , які станом на кінець цього року існуватимуть тільки орієнтовно і тільки у Перспективному плані, - існує 7 окремих громад, зі статусом спроможних  ОТГ – міста Суми, Конотоп, Шостка, Охитрка, Ромни, Лебедин та Глухів.

5 травня 2018 року набрали чинності зміни до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад". Визнання 184-х міст обласного значення по всій країні "спроможними громадами апріорі" - це вже фінальна стадія створення громад, на якій відбувається приєднання до процесу найсильніших та найпотужніших територіальних суб’єктів.

Таким територіальним суб’єктам, як містам обласного значення, не потрібно окремо отримувати статус "спроможної ОТГ" від Кабінету Міністрів України, як то визначено Законом для усіх інших ОТГ, до яких хочуть приєднатись суміжні громади.

"Сплячі ОТГ" - це неформальний термін, яким можливо описати суть того правового статусу, якого набули міста обласного значення до настання моменту приєднання сільської/селищної ради.

Ми обґрунтовано можемо орієнтуватись на кількісний показник громад по Сумській області на рівні 45-ти ОТГ вже на початку 2019 року.

Цікаво й те, що при запровадженні так званих "Сплячих ОТГ" з дуже спрощеною процедурою їхнього "пробудження" [приєднання до них сіл/селищ], законодавець все ж таки зберіг принцип добровільності, оскільки приєднання до міст з особливим статусом визначено Законом як виключно добровільне та таке, що відбувається за рішенням усіх відповідних місцевих рад.

Хоча насправді, добровільно втекти з під зони впливу міста обласного значення не так вже й просто.

І мабуть найголовніше, кількість створених ОТГ і розмір їхньої території все ж мають другорядний характер по відношенню до кількості людей, що проживають в об’єднаних громадах. Реформа саме і розрахована на людей і створення умов для якісного задоволення їхніх потреб. Чим більше людей охоплює реформа, тим швидше вона реалізовується.

За даними проведеного Мінрегіоном моніторингу, станом на 11 червня 2018 року усе населення Сумської області розподіллено так:

Жителів ОТГ  Жителів міст обласного значення   Жителів не ОТГ

21,8 %                                      53,7 %                                           24,5 % 

Знову ж таки, враховуючи особливий правовий та фактичний статус міст обласного значення, можна стверджувати про те, що вже 75,5 % населення Сумської області проживає в межах ОТГ.

Процес добровільного об’єднання громад в Сумській області, по-суті,  має об’єднати тільки незначний залишок жителів області, що становить всього-на-всього ¼ частину населення Сумської області [близько 267 тис. осіб, переважна більшість з якого сільське та селищне], а це свідчить про те, що процес об’єднання громад Сумщини дійсно знаходиться на етапі завершення.

Роблячи висновок по загальній частині, - підсумую таким чином: "Рубікон процесу об’єднання громад як в Сумській області так і в країні загалом, - вже перейдено!" 

Особлива частина. 6 нових ОТГ

На сьогодні в Сумській області на різних стадіях запущено 8 процедур добровільного об’єднання територіальних громад. Сумський Центр розвитку місцевого самоврядування створений за підтримки Програми "U-LEAD з Європою" та Мінрегіону України, враховуючи визначені Центральним офісом реформ поточні пріоритети в роботі, постійно здійснює моніторинг та підтримку добровільному об’єднанню з метою остаточного створення наступних ОТГ після проведення перших виборів у жовтні 2018 році:

• Путивльської міської об’єднаної територіальної громади

• • Річківської сільської об’єднаної територіальної громади

• • Попівської сільської об’єднаної  територіальної громади

• • Садівської сільської об’єднаної територіальної громади

• • Синівської сільської об’єднаної територіальної громади

• • Білопільської міської об’єднаної територіальної громади

• • Липоводолинської селищної об’єднаної територіальної громади

А також на створення у 2018 році Баницької сільської територіальної громади в Глухівському районі, але з можливим проведенням перших виборів навесні 2019 року.

Для того, щоб на осінні перші вибори в ОТГ пішло якомога більше громад від Сумської області,  команда радників і експертів Сумського Центру розвитку місцевого самоврядування протягом всього липня та частини серпня цього року - готова надавати максимально-можливу підтримку та інформаційно-консультаційну допомогу по всім питанням ініційованих процедур об’єднання територіальних громад, по яким учасники об’єднання мають на меті проведення перших виборів в ОТГ у жовтні 2018 року.

Для Сумського Центру розвитку місцевого самоврядування наразі є перспективними в роботі такі ОТГ: Синівська сільська, Білопільська міська, Садівська сільска та Липоводолинська селищна громади. 

Путивльська міська та Річківська сільска ОТГ вже готуються до початку виборчого процесу. 

Попівська ОТГ Конотопського району ще 27.06.2018 року подала до Сумської ОДА пакет документів для отримання висновку на предмет відповідності Конституції та законам України проектів рішень 4 сільських рад про об’єднання.

Останнім днем, коли ЦВК може призначити проведення перших виборів в ОТГ на 28 жовтня 2018 року – є п’ятниця 17-го серпня 2018 року [72 дня до дня проведення виборів], а 20 вже буде пізно.

Окрім того, у своїх рекомендаціях Мінрегіон наголосив, що всі ОДА мають подати належно оформлені звернення про призначення перших виборів в ОТГ – не пізніше п’ятниці 10 серпня 2018 року.

На все, про все – залишився один місяць.

Протягом цього проміжку часу кожна з територіальних громад та їх керівники, що приймають участь в добровільному об’єднанні,  повинні чітко  розуміти, що це вже командна робота, де один повинен підтримувати іншого, де всі дії та рішення скоординовано, де існує постійна комунікація між всіма учасниками.

Окрім того, дуже важливу роль в об’єднанні відіграє Сумська обласна державна адміністрація. Усі потенційні громади повинні розуміти, чим швидше буде подано документи на отримання висновку про відповідність, тим швидше його буде отримано разом із розпорядженням голови ОДА. 

1] Один місяць для потенційної Синівської ОТГ Липоводолинського району – це достатньо. 

Наразі закінчуються громадські обговорення проектів рішень про об’єднання та очікується їх схвалення всіма радами. На 13 липня громадою-ініціатором уже заплановано подання повного пакету документів до Сумської ОДА для отримання відповідного висновку про відповідність Конституції та законам України.

Враховуючи максимальну тривалість строку для надання ОДА висновку, 10-й робочий день – це 27 липня, після чого у сільськитх рад буде можливість з 30 липня по 3 серпня скоординовано провести сесії сільських рад та подати документи до ОДА для направлення звернення до ЦВК. 

2] Один місяць для потенційної Білопільської ОТГ також достатньо, оскільки пропозиція про об’єднання у таких суміжних рад як Гуринівка, Воронівка та Ворожба не знайшла свого погодження, що автоматично відсікає по принципу суміжності ще декілька сільських рад. Для того, щоб по Білопільській ОТГ було призначено перші вибори, необхідно вже на цьому тижні створювати спільну робочу групу у неповному форматі, готувати проекти рішень про об’єднання та проводити їх обговорення. З 13 по 17 липня всім учасникам процедури необхідно провести сесії сільських рад для схвалення проектів рішень, оформити один загальний пакет документів для подання на висновок та подати його на висновок до Сумської ОДА.

Десятиденний термін, встановлений для ОДА, закінчуватиметься 30.07.2018 року, а тому до 3 серпня у територіальних громад буде достатньо часу для проведення позачергових сесій, належного оформлення рішень та подання їх до ОДА для подальшого направлення звернення до ЦВК про призначення перших виборів.

Усі сільські ради, які потім виявлять бажання увійти до складу ОТГ, зможуть ще до кінця 2018 року пройти процедуру приєднання та стати частиною Білопільської міської об’єднаної громади. 

3] Один місяць для потенційної Липоводолинської ОТГ – це реально. 

З усіх потенційних громад, саме процедура по Липоводолинській селищній є прикладом одностайності та єдності. Позитивна підтримка пропозиції про добровільне об’єднання територіальних громад знайшла своє вираження у кожній з 12 місцевих рад. Потенційна громада повністю відповідає Перспективному плану, об’єднує майже 13,5 тис. населення на території площею близько 570 кв.кв. По критеріям спроможності Мінрегіону Липоводолинська селищна громада по всім показникам відповідає вимогам до повністю спроможної громади.

Процедура об’єднання у Липоводолинську ОТГмає відповідати таким умовам:

З 9-го по 17 липня: створення спільної робочої групи, напрацювання проектів рішень та переліку заходів, проведення їх обговорення та одночасне схвалення радами на позачергових сесіях.

17-18 липня: подання пакету документів до ОДА для отримання висновку про відповідність Конституції та законам

До 31 липня включно отримати висновок про відповідність проектів рішень від ОДА

До 3 серпня: провести позачергові сесії рад по прийняттю рішень про об’єднання, зібрати всі рішення в один пакет документів та подати його до ОДА для подальшого направлення звернення до ЦВК про призначення перших виборів.

4] Один місяць для потенційної Садівської ОТГ – це шанс. 

Шанс як відомо, дається лише один раз, тому упускати його не можна за будь-яких обставин. Потенційна Садівська ОТГ, згідно Перспективного плану, є найбільшою сільською ОТГ в Сумській області по кількості населення. Площа території майбутньої громади майже 325 кв.км., що також відповідає показнику спроможної громади. Вигіднішого географічного розташування не має жодна громада Сумського району. При наявності таких показників навіть не потрібно пояснювати необхідність остаточного створення громади у 2018 році шляхом проведення по ній восени перших виборів.

Потенційна Садівська ОТГ має одні з найкращих в Сумській області умови для економічного зростання та підвищення загального рівня добробуту населення. Якщо не створити цю громаду в 2018 році, то її чекатиме ще один рік без нового бюджету, без повноцінної державної регіональної фінансової підтримки, без можливостей повноцінної участі в донорських проектах і т.п. Більше того, повноцінне реформування освіти і медицини в умовах діяльності старих місцевих рад буде практично нездійсненним.

Висновок тут один, потенційна Садівська ОТГ має піти на ці осінні вибори і бути сформованою.

Якщо громада буде об’єднуватись у неповному форматі – с. Сад, с. Шпилівка, с. Низи, то порядок дій її учасників є тотожним до Липово-Долинського. Після виборів всі інші громади зможуть індивідуально доєднатися до вже створеної ОТГ. 

У випадку об’єднання Садівської ОТГ у повному форматі – включаючи ще с. Косовщина, с. Сула, с. Терешківка, с. Голубівка, с. Великі Вільми – то також можна все встигнути, але тільки при наявності взаємних гарантій щодо повної узгодженості в діях всіх суб’єктів.

І в найкоротші строки.

В такому випадку важливим є момент чіткої організації та проведення громадських обговорень, а особливо проведення сесій сільських рад. Має існувати чітке порозуміння з кожним депутатським корпусом на предмет того, що порушення загальної домовленості  однією радою, може призвести до ступору всю процедуру об’єднання взагалі.

Окрім того, для наявності повного формату потенційної громади доведеться заново ініціювати процедуру, що забере ще 3-4 дні від загального строку, відведеного для оформлення процедури.

Виходом із цієї ситуації може бути кілька варіантів:

• • звернення з проханням до ОДА про скорочення терміну підготовки висновку про відповідність проектів рішень

• • звернення з проханням до ОДА про термінове подання звернення до ЦВК про призначення перших виборів, або подання звернення до ЦВК в строк не пізніше 15-го серпня (1.Порядок призначення та проведення перших виборів ЦВК не містить умов та обмежень по строкам завчасного звернення ОДА до ЦВК; 2. ЦВК має достатній досвід та практику у  прийнятті одразу декількох рішень про вибори в останній день строку для таких рішень, про що свідчить офіційний сайт самої ЦВК - http://www.cvk.gov.ua/pls/acts/new?py=2017&pm=8&pd=18 )

Отже, по потенційній Садівській ОТГ Сумського району учасникам об’єднання в найближчі дні потрібно дійти згоди щодо формату громади, яка піде на перші вибори у жовтні 2018 р. Після чого або об’єднуватись по шаблону, або домовлятись про зміщення часових рамок для проведення процедури в сторону збільшення за рахунок варіантів вказаних вище, чи іншим чином, але збільшувати строк потрібно не менше, ніж на 4-5 днів.

Підсумовуючи, хочу зазначити, що наявність чіткого плану-графіку дій, неповного або повного формату майбутньої Садівської ОТГ – не мають такого впливу на процедуру, як наявність чи відсутність політичної волі до об’єднання та бажання діяти спільно в усіх учасників процесу, хто приймає рішення. 

Артем Градун, радник Сумського Центру розвитку місцевого самоврядування з питань децентралізації