Нова модель адміністративно-територіального устрою Сумської області: проект Мінрегіону України

З прийняттям у 2014 р. Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні відбувається процес децентралізації. Він супроводжується як посиленням спроможності органів місцевого самоврядування реалізовувати власні та делеговані повноваження [передача повноважень та фінансового їх забезпечення], так і трансформацією [укрупненням] первинного суб’єкта місцевого самоврядування – громад [добровільне об’єднання].

Ураховуючи суспільно-політичну ситуацію в країні, на сьогодні реформування місцевого самоврядування здійснюється в існуючому правовому полі без внесення відповідних змін до Конституції України та на добровільних засадах шляхом об’єднання територіальних громад. Тому можна констатувати, що нереформовані система місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою навіть з урахуванням активного об’єднання територіальних громад зберігає значну частину притаманних їй проблем.

Європейський досвід демонструє, що успішні практики реформування місцевого самоврядування, що мають забезпечити сталий регіональний розвиток, полягають у забезпеченні реалізації принципу субсидіарності та посиленні спроможності органів місцевого самоврядування ВСІХ рівнів реалізовувати власні та делеговані повноваження.

Існуючі правове поле та адміністративно-територіальний устрій не дозволяють сформувати органи місцевого самоврядування на районному рівні, які б відповідали визначним в Європейській хартії місцевого самоврядування (ратифікована Україною у 1997 р.) критеріям з відповідними повноваженнями, матеріальними і фінансовими ресурсами, інфраструктурою, необхідними для ефективного виконання покладених на зазначені органи завдань та функцій.

Реалізація реформи з порушенням запланованої етапності її впровадження [відсутність внесення змін до Конституції України та законодавства щодо адміністративно-територіального устрою], а також процес добровільного об’єднання територіальних громад призводить до того, що потребують врегулювання взаємовідносини органів місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад [далі – ОТГ], місцевих органів виконавчої влади [територіальних органів центральних органів виконавчої влади, райдержадміністрацій], що здійснюють свої повноваження на районному рівні, особливо у випадках, коли такі громади сформовані в межах усієї території району, та районних рад. Постає гостра потреба у розмежуванні їх повноважень.

Практична трансформація адміністративно-територіальних одиниць базового рівня спричинила потребу подальшого реформування органів місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою і на субрегіональному рівні та укрупнення районів.

Так, відповідно до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", об’єднана територіальна громада отримує прямі міжбюджетні відносини у випадку визнання її спроможною. За цих умов об’єднані територіальні громади створюють свої виконавчі структури для здійснення повноважень, визначених законом. У переважній більшості це повноваження, що здійснюються відповідно районними держадміністрацією та радою.

В той же час у районі, в межах якого створюється така об’єднана територіальна громада, як правило залишаються декілька територіальних громад, які не прийняли рішення об’єднатись з іншими територіальними громадами. Тому у виконавчому органі районної ради – районній державній адміністрації - зберігаються структури, які забезпечують реалізацію визначених законом повноважень і для таких територіальних громад. При цьому навантаження на працівників таких структур є дуже низьким. Таким чином, спостерігається дублювання таких повноважень та нераціональне використання як кадрових, так і фінансових ресурсів, що спрямовуються на їх втконання.

Аналіз практичної територіальної організації територіальних органів центральних органів виконавчої влади також свідчить про відсутність єдиних підходів та критеріїв для формування їх мережі на районному рівні.

З метою унормування питань щодо територіальної основи для удосконалення системи органів влади та місцевого самоврядування на усіх рівнях адміністративно-територіального устрою країни Кабінетом Міністрів розроблено та подано до Верховної Ради законопроект "Про основні засади адміністративно-територіального устрою України" [реєстр. 8051, підтриманий відповідним Комітетом ВРУ, рекомендований до прийняття у І читанні за основу, включений до порядку денного 9-ї сесії ВРУ].

знімок екрана о 09.38.37

Область обрано з урахуванням результатів практичного формування ОТГ [ОТГ утворено на 45,8% загальної площі області]та затвердженого Урядом перспективного плану формування територій громад області [перспективним планом передбачено формування ОТГ на 99,8% загальної площі області].

У загальному рейтингу реформи децентралізації, який формується Мінрегіоном [станом на 10.05.2019], область займає 7 місце.

Щодо моделі адміністративно-територіального устрою Сумської області

Коротка характеристика області [станом на 10.05.2019]

Площа:

  • загальна — 23,834 тис. км2
  • ОТГ і міст обласного значення [далі – МОЗ] в області — 10,913 тис. км[45,8% від загальної площі області]

Населення області:

  • загальна чисельність — 1092,4 тис. осіб
  • ОТГ і МОЗ області — 870,3 тис. осіб [80,6 % від загальної чисельності населення області]

Кількість територіальних громад в області [ОМС], до добровільного об’єднання — 419.

Кількість ОТГ в області — 37, у т. ч. у 4 ОТГ призначені перші місцеві вибори 30.06.2019 р., 1 ОТГ очікує призначення перших місцевих виборів, 3 ОТГ утворились шляхом приєднання до міста обласного значення суміжних територіальних громад [Суми, Шостка, Конотоп].

Моделюванню проектної системи АТУ передував аналіз існуючого стану добровільного об’єднання тергромад в області – фактичного укрупнення первинного суб’єкта АТУ та місцевого самоврядування – громад та його проектне відображення у відповідному перспективному плані.

Базовий рівень - громади. Перспективний план формування громад, розроблений Сумською ОДА [зміни затверджені розпорядженням КМУ від 16 травня 2018 р. № 318]

знімок екрана о 16.55.23

Так, на сьогодні останні зміни до перспективного плану формування територій громад Сумської області [далі – Перспективний план], згідно з яким на 99,8% території області були затверджені розпорядження КМУ 16 травня 2018 року.

Аналіз затвердженого Перспективного плану здійснювався за наступними критеріями:

  • охопленість [покриття] території області проектними ОТГ
  • спроможність проектних ОТГ
  • відповідність проектних ОТГ положенням Методики формування спроможних ОТГ
  • наявність існуючих ОТГ

Згідно із затвердженим Перспективним планом в області пропонується затвердити 53 ОТГ, у т. ч. 30 – існуючі ОТГ.

Середні параметри 1 проектної ОТГ у затвердженому Перспективному плані:

  • чисельність населення — 15,7 тис. осіб [без міста Суми]
  • площа — 448,9 км2
  • кількість тергромад [ОМС], що об'єднуються — 7,9

Аналіз спроможності затверджених проектних ОТГ свідчить:

  • 18 ОТГ [34% від загальної кількості] – мають низьку спроможність [високий рівень дотаційності бюджетів]
  • 11 ОТГ [21%] – середню спроможність [не дотаційні або мають низький рівень дотаційності]
  • 24 ОТГ [45%] – високу спроможність [не дотаційні, бюджети із реверсною дотацією]

За результатами аналізу підготовлено наступні рекомендації:

  • Перспективний план повинен охоплювати усю територію області [затверджений КМУ Перспективний план покриває 99,8% території області]
  • у проекті змін до Перспективного плану повинні бути передбачені усі існуючі ОТГ, у т. ч. ті, що очікують призначення перших місцевих виборів
  • усі проектні ОТГ, що включені до Перспективного плану, повинні відповідати Методиці формування спроможних ОТГ
  • Перспективний план повинен передбачати якого меншу кількість неспроможних чи малоспроможних ОТГ

Модельний Перспективний план формування громад області [проект адміністративно-територіального устрою Сумської області базового рівня]

 знімок екрана о 09.39.16

На основі вищезазначених пропозицій та з урахуванням наступних критеріїв:

  • всі ОТГ мають відповідати Методиці формування спроможних ОТГ
  • в області мають бути відсутні неспроможні ОТГ
  • всі приміські території мають бути включені до міських ОТГ, великі периферійні селища та села – центри ОТГ

Розроблено проект моделі адміністративно-територіального устроюбазового рівня області, відповідно до якого в області передбачено 44 ОТГ, з яких - 15 існуючих та 29 проектних.

Аналіз спроможності проектних ОТГ моделі АТУ базового рівня передбачає, що:

  • 8 ОТГ [18% від загальної кількості] матимуть низьку спроможність [бюджети дотаційні або матимуть низький рівень дотаційності]
  • 9 ОТГ [21%) – середню [бюджети - не дотаційні або матимуть низький рівень дотаційності]
  • 27 ОТГ [61%) – високу [бюджети - не дотаційні, у переважній більшості із реверсною дотацією]

Середні параметри 1 проектної ОТГ:

  • чисельність населення — 19,1 тис. осіб [збільшено на 3,4 тис. осіб, порівняно із затвердженим Перспективним планом]
  • площа — 540,3 км2 [збільшено на 91,4 км2, порівняно із затвердженим Перспективним планом]
  • кількість тергромад [ОМС], що об'єднуються, — 9,5 [збільшено на 1,6 порівняно із затвердженим Перспективним планом] знімок екрана о 17.00.44

знімок екрана о 17.00.52

Порівняльна характеристика запропонованих варіантів формування базового рівня адміністративно-територіального устрою області

Параметри Перспективного плану

Проект перспективного плану, розроблений ОДА

Модельний варіант організації місцевого самоврядування на базовому рівні з урахуванням Методики формування спроможних громад

Кількість проектних ОТГ

53

44

Середньостатистичні параметри 1 ОТГ:

   

-   чисельність населення

15,7 тис. осіб 
[без м. Суми]

19,1 тис. осіб 
[+ 3,4 тис. осіб, порівняно із затвердженим Перспективним планом]

-   площа

448,9 км2

540,3 км2
[+ 91,4 км2, порівняно із затвердженим Перспективним планом]

-   к-ть тергромад (ОМС), що об'єднуються

7,9

9,5
[+ 1,6 порівняно із затвердженим Перспективним планом]

Спроможні ОТГ:

   

-   низька [високий рівень дотаційності бюджетів]

14 ОТГ [34% від загальної кількості]

8 ОТГ [18%]

-   середня [не дотаційні або мають низький рівень дотаційності]

11 ОТГ [21% від загальної кількості]

9 ОТГ [21%]

-   висока [не дотаційні, бюджети із реверсною дотацією]

24 ОТГ [45% від загальної кількості]

27 ОТГ [61%]

 

Субрегіональний рівень – укрупнені райони

Формування моделі АТУ субрегіонального рівня здійснювалося на основі моделі АТУ базового рівня, оскільки межі одиниць АТУ субрегіонального рівня [укрупнених районів] повинні відповідати межам проектних укрупнених адмінтеродиниць базового рівня [громад], а не межам існуючих адміністративних [сільських] районів.

Також моделювання адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня здійснювалося з урахуванням аналізу територій юрисдикції реалізації повноважень існуючої системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади [далі – ЦОВВ].

знімок екрана о 09.42.01

На прикладі Сумської області проаналізовано ситуацію з організацією територіальних підрозділів 6 ЦОВВ, що мають міжрайонні територіальні підрозділи в області [Національна поліція, Державна фіскальна служба, Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування України, Державна служба геодезії, картографії та кадастру, Державне агентство водних ресурсів], місцевих прокуратур та окружних судів.

Аналіз розміщення міжрайонних територіальних підрозділів ЦОВВ показав, що їх розташування є не раціональним, що призводить до того, що жителі одного і того ж населеного пункту для отримання відповідних послуг у кожному міжрайонному територіальному підрозділів ЦОВВ змушені їхати у різні міста, де власне вони розміщені.

знімок екрана о 09.41.02

Так, наприклад жителі Лебединського району, обслуговуються в 5 різних містах, щодо отримання послуг:

  • Державної фіскальної служби – Охтирському об’єднаному управлінні, яке знаходиться на відстані 63 км від районного центру
  • Пенсійного фонду України – Сумському міжрайонному управлінні, яке знаходиться на відстані 50 км від районного центру
  • Фонду соціального страхування України – Білопільському міжрайонному управлінні, яке знаходиться на відстані 94 км від районного центру
  • Національної поліції – Сумському відділі, що знаходиться на відстані 50 км від районного центру
  • Окружного суду – у місті Суми, що знаходиться на відстані 50 км від районного центру
  • Місцевій прокуратурі – у місті Суми, що знаходиться на відстані 50 км від районного

Крім того, жителі Лебединського району отримують послуги в районному центрі – у місті Лебедин, де розміщені територіальні підрозділи наступних ЦОВВ:

  • Державної міграційної служби України
  • Державної служби з надзвичайних ситуацій
  • Державної служби зайнятості
  • Державної виконавчої служби
  • Державної казначейської служби України
  • Державної служби статистики
  • Державної служби геодезії, картографії та кадастру

знімок екрана о 09.41.47

Проект моделі АТУ субрегіонального рівня Сумської області, сформовано з урахуванням наступних критеріїв:

  • розроблених Мінрегіоном Методичних рекомендацій щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального/районного рівня хлист КМУ № 49960/33/1-18 від 28.03.2019
  • розміщення адміністративних центрів одиниць АТУ субрегіонального рівня враховує існуючу територіальну організацію влади районного рівня у регіоні [проектний адміністративний центр укрупненого району співпадає з одним із існуючих районних центрів області, за виключенням окремих випадків]
  • центри є існуючими полюсами економічного, соціального та культурного розвитку регіону
  • площа території одиниць АТУ субрегіонального рівня та географічне розташування центрів одиниць АТУ субрегіонального рівня враховує територіальну доступність до центрів одиниць АТУ базового рівня [громад] [середня відстань до центру одиниць АТУ субрегіонального рівня має становити 30-40 км] та їх периферійних територій [територій, які найбільш віддалені від центрів ОТГ]
  • кількість жителів такої одиниці відповідає критеріям NUTS-3 [NUTS - номенклатура територіальних одиниць, яка використовується Європейським Союзом для статистичних цілей]

знімок екрана о 09.39.36

знімок екрана о 09.40.09

знімок екрана о 09.40.24

Відповідно до проведеного аналізу територіальної організації влади в Сумській області [райдержадміністрації, райради, тероргани ЦОВВ, окружні суди та місцева прокуратура] визначено, що найбільшу концентрацію таких органів влади мають наступні міста області:

  • Суми – обласний центр, в місті розміщенні усі обласні підрозділи ЦОВВ, ОДА, обласні суди та прокуратура
  • Конотоп – місто обласного значення, в місті розміщено 5 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд
  • Шостка – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд
  • Ромни – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд
  • Охтирка – місто обласного значення, в місті розміщено 4 міжрайонних та 7 районних терпідрозділів ЦОВВ, місцева прокуратура та окружний суд

В інших містах районного значення [в тому числі у районних центрах] розміщено меншу кількість таких установ.

Під час моделювання проаналізовано систему надання медичних послуг вторинного рівня та її територіальної організації в області на базі 6 госпітальних округів з центрами у містах Суми, Глухів, Конотоп, Ромни, Охтирка, Шостка (Затверджено розпорядженням КМУ № 17 від 19.01.2019) .

знімок екрана о 09.40.44

Параметри доступності до центрів госпітальних округів Сумської області

[Кількість населення, що проживає у зоні доступності до центру госпітального округу, тис. осіб]

 знімок екрана о 09.41.24

Центр госпітального округу

до 30 км

% від заг. чисел. населення області

від 30 км до 60 км

% від заг. чисел. населення області

від 60 км і більше

% від заг. чисел. населення області

Всього населення, тис. осіб

% від заг. чисел. населення області

Суми

329,7

30,2

115,7

10,6

6,9

0,6

452,3

41,4

Охтирка

105,2

9,6

22,1

2,0

1,9

0,2

129,2

11,8

Ромни

75,5

6,9

37,5

3,4

2,6

0,2

115,6

10,6

Конотоп

116,4

10,7

24,5

2,2

2,9

0,3

143,7

13,2

Глухів

57,3

5,2

61,4

5,6

4,5

0,4

123,3

11,3

Шостка

101,4

9,3

24,6

2,2

2,4

0,2

128,3

11,7

Разом

785,4

71,9

285,7

26,2

21,2

1,9

1092,4

100,0

Оскільки центрами госпітальних округів визначені міста, у яких розміщено найбільшу кількість органів влади чи їх територіальних підрозділів, та які фактично є центрами економічно-соціальної активності, відповідно до цього запропоновані населені пункти можна розглядати як проектні адміністративні центри одиниць АТУ субрегіонального рівня [укрупнених районів].

Після проведеного аналізу територіальної доступності до міст - центрів госпітальних округів, встановлено, що межі та склад госпітальних округів області може лише частково відповідати межам та складу модельних одиниць АТУ субрегіонального рівня, а саме:

  • Оскільки, міста Шостка та Глухів розміщені у безпосередній близькості одини від одного, найбільш доречно розміщувати центр одиниці АТУ субрегіонального рівня у місті Шостка, оскільки місто має значно більшу чисельність населення, та знаходиться ближче до географічного центру території, яка об’єднує територіальні громади Глухівського, Кролевецького, Середино-Будівського, Шостинського та Ямпільского районів
  • Територіальні громади Буринського, Недригайлівського, Липоводолинського, Конотопського, Роменського та Путильського районів найбільш доречно включити до одиниці АТУ субрегіонального рівня із центром у місті Конотоп, оскільки місто має найбільшу чисельність населення серед населених пунтків цих територіальних громад та має зручне географічне положення відносно інших потенційних центрів одиниці АТУ субрегіонального рівня до якої маять бути включені вище перелічені територіальні громади
  • Оскільки місто Лебедин та проектна Лебединська ОТГ знаходиться на рівні відстані як до міста Суми так і до міста Охтирка, таку ОТГ рекомендовано включити до одиниці АТУ субрегіонального рівня із центром у місті Охтирка, це збільшість чисельність населення цієї одиниці АТУ субрегіонального рівня до рекомендованого параметру чисельності населення одиниць АТУ субрегіонального рівня – бвльше 150 тис. осіб

Таким чином, у Сумській області змодельовано систему АТУ субрегіонального рівня у складі чотирьох обєднаних [укрупнених] районів з відповідними адміністративними центрами у містах:

  • Суми, у складі 10 громад, площею 4862,2 кмз населенням 407,7 тис. осіб
  • Конотоп, у складі 15 громад, площею 7769,7 км2 з населенням 284,4 тис. осіб
  • Шостка, у складі 11 громад, площею 6363,0 км2 з населенням 228,7 тис. осіб
  • Охтирка, у складі 8 громад, площею 4839,1 км2 з населенням 171,5 тис. осіб

Характеристика проектних одиниць АТУ субрегіонального рівня [укрупнених районів] Сумської області

знімок екрана о 09.42.16Параметри доступності до центрів проектних одиниць АТУ субрегіонального рівня [укрупнених районів] Сумської області

[Кількість населення, що проживає у зоні доступності до центру об’єднаного району, тис. осіб]

Центр об’єднаного району

до 30 км

% від заг. чисел. населення області

від 30 км до 60 км

% від заг. чисел. населення області

від 60 км і більше

% від заг. чисел. населення області

Всього населення, тис. осіб

% від заг. чисел. населення області

Суми

327,7

30,0

78,2

7,2

1,8

0,2

407,7

37,3

Конотоп

116,4

10,7

54,1

5,0

114,0

10,4

284,4

26,0

Шостка

103,5

9,5

109,5

10,0

15,7

1,4

228,7

20,9

Охтирка

105,2

9,6

58,6

5,4

7,8

0,7

171,5

15,7

Разом

652,7

59,7

300,5

27,5

139,3

12,8

1092,4

100,0

 

Завдання та пропозиції

З метою подальшого аналітично-фінансового обґрунтування моделей територіальної організації влади зокрема у Сумській області з урахуванням запропонованої проектної моделі адміністративно-територіального устрою базового [громади] та субрегіонального [укрупнені райони] автори даної Моделі вважають за доцільне доручити Сумській облдержадміністрації, ЦОВВ [Національній поліції, Державній фіскальній службі, Пенсійному фонду України, Фонду соціального страхування України, Державній міграційній службі України, Державній службі з надзвичайних ситуацій, Державній службі зайнятості, Державній виконавчій службі, Державній казначейській службі України, Державній службі статистики, Державній службі геодезії, картографії та кадастру, Державному агентству водних ресурсів] опрацювати зазначені пропозиції та надати Мінрегіону України інформацію щодо її оцінки та бачення подальшого впровадження.

Директор Сумського "Центру розвитку місцевого самоврядування", створеного в рамках Програми "U-LEAD з Євроопю" та за підтримки Мінрегіону України [з грудня 2016 р.], експерт з питань реалізації реформи децентралізації та комунікаційних стратегій.

По тематике

Жить стало лучше, жить стало веселей
25.05.2011 15:09

Жить стало лучше, жить стало веселей

Областные власти на прошлой неделе доложили о сказочном рывке Сумщины, которая поднялась с хвоста до середины в некоем рейтинге социально-экономического... 6

view counter
view counter
view counter
view counter
«Джокер » Тодд Філліпс (США, 2019)
«Джокер » Тодд Філліпс (США, 2019)
Кино Космос
14:40 — 50рн. 18:55 — 55рн.
«Єті» Джилл Калтон, Тодд Вілдерман (США, Китай, 2019)
«Єті» Джилл Калтон, Тодд Вілдерман (США, Китай, 2019)
Кино Космос
10:45 — 45рн. 12:40 — 50рн. 17:00 — 55рн.
view counter
8
Над Соборной вешают сотни зонтиков
Над Соборной вешают сотни зонтиков
Над Соборной вешают сотни зонтиков
Над Соборной вешают сотни зонтиков
Над Соборной вешают сотни зонтиков
Над Соборной вешают сотни зонтиков
30
Национальная сборная Украины по хоккею на траве сыграла с клубом «Sharjah Tigers»
Национальная сборная Украины по хоккею на траве сыграла с клубом «Sharjah Tigers»
Национальная сборная Украины по хоккею на траве сыграла с клубом «Sharjah Tigers»
Национальная сборная Украины по хоккею на траве сыграла с клубом «Sharjah Tigers»
Национальная сборная Украины по хоккею на траве сыграла с клубом «Sharjah Tigers»
Национальная сборная Украины по хоккею на траве сыграла с клубом «Sharjah Tigers»
17
Чемпионат Украины по хоккею на траве
Чемпионат Украины по хоккею на траве
Чемпионат Украины по хоккею на траве
Чемпионат Украины по хоккею на траве
Чемпионат Украины по хоккею на траве
Чемпионат Украины по хоккею на траве
12
В Сумах прошел чемпионат Украины по художественной гимнастике
В Сумах прошел чемпионат Украины по художественной гимнастике
В Сумах прошел чемпионат Украины по художественной гимнастике
В Сумах прошел чемпионат Украины по художественной гимнастике
В Сумах прошел чемпионат Украины по художественной гимнастике
В Сумах прошел чемпионат Украины по художественной гимнастике
7
"Барса" (Сумы) - "Арсенал-Киев" (Киев) - 1:0
"Барса" (Сумы) - "Арсенал-Киев" (Киев) - 1:0
"Барса" (Сумы) - "Арсенал-Киев" (Киев) - 1:0
"Барса" (Сумы) - "Арсенал-Киев" (Киев) - 1:0
"Барса" (Сумы) - "Арсенал-Киев" (Киев) - 1:0
"Барса" (Сумы) - "Арсенал-Киев" (Киев) - 1:0

Вы можете отметить интересные вам фрагменты текста, которые будут доступны по уникальной ссылке в адресной строке браузера.